改革開放以前，中央政府對地方政府債務(wù)的管理集中體現(xiàn)在1958年出臺的《關(guān)于發(fā)行地方公債的決定》和《中華人民共和國地方經(jīng)濟建設(shè)公債條例》兩份文件中。這兩份文件允許地方政府在必要時可以發(fā)行地方經(jīng)濟建設(shè)公債，同時地方政府債務(wù)的發(fā)行和管理由地方政府和人民代表大會自行決策。在這一時期，江西、安徽、吉林和黑龍江等省份發(fā)行了地方政府公債。改革開放以后，我國對地方政府債務(wù)的管理逐步完善規(guī)范，但在經(jīng)濟發(fā)展的不同階段又表現(xiàn)出不同的特征。通過對相關(guān)政策、實際債務(wù)規(guī)模和經(jīng)濟情況的梳理，大致可以歸納為如下五個階段：第一階段（1978—1994年）：禁止發(fā)行債券階段。在改革開放初期，財政體制變革，地方政府財政自主權(quán)逐步增大，加之當(dāng)時處于地方政府性債務(wù)政策管理的空白期，很多地方政府開始舉借債務(wù)。審計署《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果》顯示：1979—1981年有28個省級政府、60個市級政府和351個縣級政府舉借債務(wù)。1985年，《國務(wù)院辦公廳關(guān)于暫不發(fā)行地方政府債券的通知》雖然禁止發(fā)行債券，但并沒有禁止地方政府以其他方式舉借債務(wù)；1988年，《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)投資管理體制近期管理改革方案的通知》（國發(fā)〔1988〕45號）提出，組建6個國家級專業(yè)投資公司。隨后地方政府紛紛效仿，地方政府投融資平臺如雨后春筍，遍布全國各地。1988—1994年成立的融資平臺公司數(shù)量增長率在20％以上，地方政府債務(wù)融資主要依靠這些地方性投資公司來開展。雖然1994年《中華人民共和國預(yù)算法》（以下簡稱《預(yù)算法》）頒布后，對“地方政府不得發(fā)行地方政府債券”在法律和制度上進行了明確，但地方政府依舊可以采用融資平臺舉債、銀行貸款等更加隱蔽的方式舉借債務(wù)。第二階段（1995—2008年）：地方政府隱性舉債階段。這一階段地方政府舉債的方式更加隱蔽化，主要依靠地方政府融資平臺進行發(fā)債或者向銀行貸款等方式，繞過了《預(yù)算法》和《中華人民共和國擔(dān)保法》的相關(guān)要求。審計署披露的信息顯示，截至1996年，全國所有省級、市級和縣級政府舉借債務(wù)數(shù)量在各層級政府中占比分別為100％、90.05％和86.54％；受1997年亞洲金融危機的影響，我國在1998年增發(fā)國債，然后轉(zhuǎn)貸給省級政府用于經(jīng)濟發(fā)展。雖然2005年《財政部關(guān)于規(guī)范地方財政擔(dān)保行為的通知》（財金〔2005〕7號）明確禁止政府機關(guān)的擔(dān)保行為，但這對整個地方政府舉債行為的約束作用不明顯。第三階段（2009—2010年）：多渠道舉債階段。為了應(yīng)對2008年的全球金融危機，中央政府采取了一系列宏觀調(diào)控措施，最具代表性的是“4萬億”的財政刺激計劃，其鼓勵地方政府加大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的投入。在此背景下，地方政府大力舉借債務(wù)來“保增長”和建設(shè)“鐵公基”。債務(wù)舉借主要靠融資平臺融資，以及中央政府推行的地方政府債券“代發(fā)代還”模式。2009年3月23日，央行和證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進一步加強信貸結(jié)構(gòu)調(diào)整促進國民經(jīng)濟平穩(wěn)較快發(fā)展的指導(dǎo)意見》（銀發(fā)〔2009〕92號），明確指出“支持有條件的地方政府組建投融資平臺，發(fā)行企業(yè)債、中期票據(jù)等融資工具”，地方政府融資平臺井噴式發(fā)展，融資平臺的融資規(guī)模迅猛上升。截至2009年年底，地方政府債務(wù)融資平臺貸款余額達到7.38萬億元，同比增長70.4％，全年新增貸款超過3萬億元，融資平臺的貸款成為地方政府債務(wù)的主要部分。同時，財政部發(fā)布《財政部代理發(fā)行2009年地方政府債券發(fā)行兌付辦法》（財庫〔2009〕15號）、《財政部代理發(fā)行地方政府債券財政總預(yù)算會計核算辦法》（財庫〔2009〕19號）和《2009年地方政府債券預(yù)算管理辦法》（財預(yù)〔2009〕21號）。通過財政部代發(fā)的方式，地方政府2009—2011年每年舉債2000億元。在應(yīng)對金融危機和中央的宏觀政策背景下，地方政府舉債環(huán)境更加寬松、方式更加多樣，債務(wù)規(guī)模迅速上升。截至2010年年底，我國地方政府性債務(wù)規(guī)模已達到10.72萬億元，其中超過60％用于市政建設(shè)和交通運輸領(lǐng)域。第四階段（2011—2014年）：地方政府性債務(wù)如履薄冰。2010年，隨著宏觀經(jīng)濟的企穩(wěn)回升，“保增長”已經(jīng)不再是宏觀政策的核心焦點，商業(yè)銀行的風(fēng)險問題和地方政府債務(wù)問題受到政府和社會各界的關(guān)注。中央政府從宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定性的角度出發(fā)，要求財政部、銀監(jiān)會等出臺措施對地方融資平臺進行分類管理，取消其單純的融資功能，“防風(fēng)險”的重要性遠超“保增長”。隨后，審計署開始在全國范圍內(nèi)對政府性債務(wù)進行審計，摸清地方政府性債務(wù)的規(guī)模、結(jié)構(gòu)等，綜合評估風(fēng)險狀況。審計署在此期間先后進行了兩輪全面審計。數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月末，全國地方政府性債務(wù)余額為17.89萬億元，相比2010年增長超過66％；截至2013年6月末，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)為10.89萬億元，相比2010年增長超過62％。審計發(fā)現(xiàn)，一是一些地方已經(jīng)出現(xiàn)了地方政府性債務(wù)逾期的情況。為了控制債務(wù)風(fēng)險，國務(wù)院和有關(guān)部門進一步對政府債券管理辦法進行完善，建立了地方政府性債務(wù)統(tǒng)計報告制度。二是融資平臺公司依舊是舉債規(guī)模最大的主體。針對此情況，政府清理和規(guī)范了一批地方政府融資平臺公司，金融監(jiān)管部門加強了對政府及融資平臺公司的信貸管理。三是地方政府債務(wù)率和負(fù)債率均大幅上升，且地方政府性債務(wù)占全國政府性債務(wù)的比重也在上升，雖然政府采取了諸多調(diào)控措施，但地方政府性債務(wù)依舊如履薄冰。在此階段，部分省市試點“自發(fā)代還”模式發(fā)行債券。2011年、2012年和2013年，地方政府債券發(fā)行規(guī)模分別為2000億元、2000億元和3500億元。第五階段（2015年至今）：發(fā)行地方政府債券，開前門，堵后門。2014年，宏觀經(jīng)濟下行壓力增加；2015年，經(jīng)濟增速減緩跡象更加明顯，有的省份第一季度實際GDP增速為負(fù)值，新常態(tài)下的穩(wěn)增長成為宏觀政策的焦點。在地方政府性債務(wù)壓力持續(xù)上升的背景下，中央政府開始推出諸多舉措來釋放地方政府債務(wù)風(fēng)險。2014年，新《預(yù)算法》規(guī)定經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。從2015年開始，地方政府發(fā)行債券的規(guī)模大幅上升，2015年全年地方政府債券發(fā)行規(guī)模接近10萬億元，發(fā)行債券融資成為地方政府舉債的主要方式。2014年10月，財政部擬定的《地方政府性存量債務(wù)清理處置辦法（征求意見稿）》提出，對于地方政府在建項目的后續(xù)融資，將安排過渡期予以緩沖，政府債券資金不能滿足的，允許由企事業(yè)單位通過銀行貸款、企業(yè)債、中期票據(jù)等方式舉借政府債務(wù)。2015年5月，財政部、央行、銀監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于妥善解決地方政府融資平臺公司在建項目后續(xù)融資問題的意見》，要求支持融資平臺公司在建項目的存量融資需求，不得對在建項目盲目抽貸、壓貸、停貸。為了減輕地方政府償還到期債務(wù)問題，2015年3月，財政部下達了1萬億元地方政府債券置換存量債務(wù)額度，2015年共批復(fù)3.2萬億元的額度。同時，財政部對地方政府性債務(wù)進行限額管理，2015年地方政府債務(wù)余額限額為16萬億元。根據(jù)財政部數(shù)據(jù)（見下表），2015—2023年，各地方政府累計發(fā)行53.41萬億元地方政府債券，其中發(fā)行地方政府置換債券約12.36萬億元。表 1 2015—2023年地方政府債券發(fā)行情況單位：億元
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2015—2017年，置換債券為當(dāng)年地方政府債券的主要部分。2017年開始，中央相繼出臺多項政策支持專項債券，尤其是項目收益與融資需求平衡專項債券（如土地儲備專項債券、收費公路專項債券和棚戶區(qū)改造專項債券等）的發(fā)行。因此，2018年開始以項目收益?zhèn)癁橹?，強調(diào)舉債資金與建設(shè)項目的一致性，以保證舉債的有效性；同時從發(fā)債時間、定價、期限、信用評級和信息披露、投資主體等多方面強化地方政府債券發(fā)行的有序性。目前，地方政府債券的發(fā)行和使用愈加規(guī)范，市場對地方政府債券的認(rèn)可度也不斷提升，地方政府債券已逐步發(fā)展成為債市的絕對主力。自2017年以來，財政部等出臺了多份文件，對不合理、不合規(guī)的地方政府舉債行為進行嚴(yán)厲監(jiān)管和打擊，同時也進一步開發(fā)債券品種，為地方政府科學(xué)合理融資提供更多途徑。綜合來看，在此期間地方政府重新獲得了諸多政策紅利，如地方政府債券的發(fā)行權(quán)，債券發(fā)行種類更加多樣、程序更加規(guī)范，政府融資平臺舉借債務(wù)行為受到嚴(yán)格限制，以及短期償債壓力用債務(wù)置換轉(zhuǎn)移等。地方政府債務(wù)風(fēng)險有望得到大幅釋放。從政府債券政策變化來看，1994年的《預(yù)算法》針對地方政府債務(wù)與財政赤字問題，規(guī)定“除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券，地方政府預(yù)算不列赤字”。2014年，新《預(yù)算法》規(guī)定“經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的省、自治區(qū)、直轄市的預(yù)算中必需的建設(shè)投資的部分資金，可以在國務(wù)院確定的限額內(nèi)，通過發(fā)行地方政府債券舉借債務(wù)的方式籌措。舉借債務(wù)的規(guī)模，由國務(wù)院報全國人民代表大會或者全國人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。省、自治區(qū)、直轄市依照國務(wù)院下達的限額舉借的債務(wù)，列入本級預(yù)算調(diào)整方案，報本級人民代表大會常務(wù)委員會批準(zhǔn)。舉借的債務(wù)應(yīng)當(dāng)有償還計劃和穩(wěn)定的償還資金來源，只能用于公益性資本支出，不得用于經(jīng)常性支出。除前款規(guī)定外，地方政府及其所屬部門不得以任何方式舉借債務(wù)”。至此，發(fā)行地方政府債券成為地方政府舉借債務(wù)的唯一合法形式。
2015—2023年，全國地方政府債券已累計發(fā)行53.41萬億元，其中一般債券23.21萬億元，專項債券30.20萬億元。自2019年以來，專項債券發(fā)行規(guī)模逐漸超過一般債券，且差額越來越大，到2023年專項債券發(fā)行規(guī)模已經(jīng)是一般債券的2倍左右。圖 1 2015—2023年地方政府債券發(fā)行情況
數(shù)據(jù)來源：專項債券信息網(wǎng)（www.zhuanxiangzhaiquan.com）新增專項債券于2015年首度發(fā)行，當(dāng)年債務(wù)限額1000億元。2016年、2017年債務(wù)限額分別擴張到4000億元、8000億元，2018年首次超過1萬億元，2019年擴張至2.15萬億元，2020年達到新的歷史最高值3.75萬億元，2021年、2022年債務(wù)限額雖有所回落，其規(guī)模仍高達3.65萬億元，在2023年又達到新的歷史最高點3.8萬億元。2015—2023年，全國新增專項債券累計已發(fā)行19.97萬億元，發(fā)行規(guī)模逐年擴大，在2022年新增專項債券發(fā)行規(guī)模首次突破4萬億元后，2023年仍保持3.96萬億元的高位發(fā)行態(tài)勢。2022年，全國新增專項債券發(fā)行規(guī)模為40384.15億元，同比增長12.67%，發(fā)行規(guī)模持續(xù)擴容的原因主要是在已安排3.65萬億元新增專項債券限額基礎(chǔ)上，下半年又盤活了地方2019年以來結(jié)存的5000多億元專項債限額，同時在2021年已發(fā)行72億元境外債基礎(chǔ)上，2022年又增發(fā)了120億元境外債。2023年則是當(dāng)年高限額基礎(chǔ)上，再有2022年結(jié)轉(zhuǎn)部分。從發(fā)行規(guī)模來看，2015年首次發(fā)行新增專項債券，其發(fā)行規(guī)模為906.50億元，其后新增專項債券發(fā)行規(guī)模在我國可謂“突飛猛進”，2018年超過1萬億元，2019年達到2萬億元，2020年、2021年發(fā)行規(guī)模均超過3.50萬億元，2022年達到歷史最高值4.04萬億元，2023年稍回落至3.96萬億元。從發(fā)行占比來看，近九年新增專項債券發(fā)行占比整體呈上升趨勢，2015年發(fā)行規(guī)模僅為地方政府債券總發(fā)行規(guī)模的2.36%，到2023年這一比例達到42.36%。綜上，新增專項債券逐漸成為我國當(dāng)前發(fā)行規(guī)模最大的地方政府債券種類。圖 2 2015—2023年新增專項債券和地方政府債券發(fā)行情況
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在國內(nèi)經(jīng)濟下行壓力以及穩(wěn)增長訴求下，地方政府債券尤其是專項債券作為積極財政政策的重要著力點，政策頻出，被多次強調(diào)“早發(fā)行、早使用”，作為基建投資的資金來源之一，專項債是近年來補短板、調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)投資的重要發(fā)力點。2018年以前，新增專項債券發(fā)行主要集中在下半年，全國層面一般要求在當(dāng)年9—11月發(fā)完。2018年8月，財政部下發(fā)《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行工作的意見》（財庫〔2018〕72號），通知稱，今年地方政府債券發(fā)行進度不受季度均衡要求限制，各地至9月底累計完成新增專項債券發(fā)行比例原則上不得低于80%，剩余的發(fā)行額度應(yīng)當(dāng)主要放在10月份發(fā)行。2019年4月，財政部下發(fā)《財政部關(guān)于做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》（財庫〔2019〕23號），通知稱，2019年6月底前完成提前下達新增債券額度的發(fā)行，爭取在9月底前完成全年新增債券發(fā)行。9月國常會表示，今年限額內(nèi)地方政府專項債券要確保9月底前全部發(fā)行完畢，10月底前全部撥付到項目上，督促各地盡快形成實物工作量。2020年7月，財政部下發(fā)《關(guān)于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財預(yù)〔2020〕94 號），通知要求，對近期下達及后續(xù)擬下達的新增專項債券，與抗疫特別國債、一般債券統(tǒng)籌把握發(fā)行節(jié)奏，妥善做好穩(wěn)投資穩(wěn)增長和維護債券市場穩(wěn)定工作，確保專項債券有序穩(wěn)妥發(fā)行，力爭在10月底前發(fā)行完畢。2021年10月，財政部預(yù)算司副司長李大偉在財政部發(fā)布會上表示，下一步，財政部將繼續(xù)加強對地方的指導(dǎo)，要求地方按照“資金跟著項目走”的原則，繼續(xù)圍繞國家重大區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略以及“十四五”發(fā)展規(guī)劃等，加大對重點項目的支持力度，2021年新增專項債券額度盡量在11月底前發(fā)行完畢。2022年3月，國務(wù)院常務(wù)會議要求去年提前下達的額度5月底前發(fā)行完畢，今年下達的額度9月底前發(fā)行完畢。5月《國務(wù)院印發(fā)扎實穩(wěn)住經(jīng)濟一攬子政策措施的通知》（國發(fā)〔2022〕12號），通知要求，抓緊完成今年專項債券發(fā)行使用任務(wù)，加快今年已下達的3.45萬億元專項債券發(fā)行使用進度，在6月底前基本發(fā)行完畢，力爭在8月底前基本使用完畢。政策引導(dǎo)下，新增專項債券發(fā)行進度總體前置，2022年上半年累計已發(fā)行新增專項債券34062.17億元，完成3.65萬億元限額的93.32%，遠高于以前年份同期發(fā)行進度，也是首次在上半年就基本完成了新增專項債券發(fā)行工作，10月在5000多億元專項債券地方結(jié)存限額政策助力下，再次迎來新增專項債券發(fā)行小高峰。2023年8月底，財政部部長劉昆在全國人大常委會會議作《國務(wù)院關(guān)于今年以來預(yù)算執(zhí)行情況的報告》時表示，加力提效實施好積極的財政政策，今年新增專項債券力爭在9月底前基本發(fā)行完畢，用于項目建設(shè)的專項債券資金力爭在10月底前使用完畢。圖 3 2015—2023年新增專項債券季度發(fā)行進度情況
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3、領(lǐng)域不斷拓寬，近年主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)
2017年5月16日，《地方政府土地儲備專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2017〕62號）印發(fā)。2017年6月2日，《關(guān)于試點發(fā)展項目收益與融資自求平衡的地方政府專項債券品種的通知》（財預(yù)〔2017〕89號）印發(fā)。2017年7月13日，《地方政府收費公路專項債券管理辦法（試行）》（財預(yù)〔2017〕97號）印發(fā)。2018年3月1日，《試點發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項債券管理辦法》（財預(yù)〔2018〕28號）印發(fā)，進一步擴大了專項債券投向領(lǐng)域。2019年9月，國務(wù)院常務(wù)會確定，根據(jù)地方重大項目建設(shè)需要，按規(guī)定提前下達明年專項債部分新增額度，確保明年初即可使用見效，并擴大使用范圍，重點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施等能源項目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。專項債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目。這是國家首次公布地方政府專項債券負(fù)面清單，同時構(gòu)建了專項債券投向領(lǐng)域的基礎(chǔ)分類框架，形成初步的專項債券七大領(lǐng)域。2020年7月財政部下發(fā)《關(guān)于加快地方政府專項債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》（財預(yù)〔2020〕94 號），通知要求，新增專項債券資金投向重點用于國務(wù)院常務(wù)會議確定的交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項目、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等七大領(lǐng)域。2021年2月，財政部、發(fā)改委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于梳理2021年新增專項債券項目資金需求的通知》提出，2021年新增專項債券重點用于交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項目、社會事業(yè)、城鄉(xiāng)冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、國家重大戰(zhàn)略項目、保障性安居工程等九大領(lǐng)域。2022年4月國務(wù)院召開了加快政府債券發(fā)行使用情況國務(wù)院政策例行吹風(fēng)會，會議提出，除繼續(xù)用于9大領(lǐng)域外，合理擴大使用范圍，主要包括三個方面：一是加大惠民生、解民憂等領(lǐng)域投資。指導(dǎo)地方將城市管網(wǎng)建設(shè)、水利等重點領(lǐng)域項目作為補報重點。二是支持增后勁、上水平項目建設(shè)。主要是圍繞新基建等加大支持力度，研究將具有公益性且有一定收益的信息基礎(chǔ)設(shè)施、融合基礎(chǔ)設(shè)施、創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施作為支持重點。三是推動補短板、強弱項項目建設(shè)。要求各地圍繞全面推進鄉(xiāng)村振興、加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，做好農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域項目儲備，將糧食倉儲物流設(shè)施作為專項債券支持重點，支持重要農(nóng)產(chǎn)品特別是糧食供給，保障國家糧食安全。2022年10月下達的組織申報2023年地方政府專項債券項的通知里，明確申報項目必須符合投向領(lǐng)域有關(guān)規(guī)定。嚴(yán)格執(zhí)行《國家發(fā)展改革委關(guān)于盤活地方政府專項債務(wù)限額存量做好專項債券項目有關(guān)工作的通知》(發(fā)改投資（2022)1440號）明確的專項債券投向領(lǐng)域、可用作項目資本金的行業(yè)以及專項債券投向領(lǐng)域禁止類項目清單。即在原有9大領(lǐng)域投向基礎(chǔ)上新增新能源（并入能源領(lǐng)域）和新基建投向。2023年9月，兩部委對專項債券投向領(lǐng)域、可用作項目資本金的行業(yè)范圍等作了修訂，專項債投向?qū)⒃黾又潦淮箢I(lǐng)域，新增特殊重大項目領(lǐng)域大類。同時，保障性安居工程領(lǐng)域大類中新增城中村改造、保障性住房兩個細(xì)分投向，此分類將有助于加快推進城中村改造和保障性住房建設(shè)項目建設(shè)，改善人民群眾的居住條件。除此之外，2020年7月國務(wù)院常務(wù)會決定，在今年新增地方政府專項債限額中安排一定額度，允許地方政府依法依規(guī)通過認(rèn)購可轉(zhuǎn)換債券等方式，探索合理補充中小銀行資本金的新途徑。2020年10月《深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)綜合改革試點首批授權(quán)事項清單》確定，先行先試地方政府債券發(fā)行機制：授權(quán)深圳在國家核定地方債額度內(nèi)自主發(fā)行。創(chuàng)新地方政府舉債機制，允許深圳到境外發(fā)行離岸人民幣地方政府債券。自此，除原有支持投向領(lǐng)域外，新增專項債券還可用于支持中小銀行發(fā)展和離岸人民幣地方政府債券。關(guān)于新增專項債券投向領(lǐng)域的相關(guān)政策每年調(diào)整，同時對于各個投向領(lǐng)域的側(cè)重點也在不斷調(diào)整。2018年、2019年新增專項債券資金主要用于土儲和棚改項目，兩項發(fā)行規(guī)模合計占比均超過65%。2020—2023年新增專項債券資金主要投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，其中投向市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域的資金最多，4年累計發(fā)行達11230.71億元，占4年總發(fā)行規(guī)模的27.48%，且發(fā)行規(guī)模不斷擴大、單年發(fā)行占比不斷提高，到2023年該占比高達28.40%；其次是投向交通基礎(chǔ)設(shè)施，4年累計發(fā)行28763.06億元，占4年總發(fā)行規(guī)模的18.95%，其發(fā)行規(guī)模和單年發(fā)行占比整體呈下降趨勢；4年累計投向社會事業(yè)、保障性安居工程占比分別為17.34%、14.87%。2023年10月開始，部分省份在發(fā)行債券時，未披露項目清單、一案兩書等信息，無法確定各項目的所屬區(qū)劃、領(lǐng)域及發(fā)行金額，本文對這部分項目所屬區(qū)劃和領(lǐng)域暫歸為其他。此類項目累計發(fā)行規(guī)模為3091.87億元，占2023年已發(fā)行規(guī)模的7.82%。表 2 2018—2023年新增專項債券資金投向發(fā)行情況單位：億元
數(shù)據(jù)來源：專項債券信息網(wǎng)（www.zhuanxiangzhaiquan.com）新增專項債券平均發(fā)行期限由2015年的6.50年延長到2022年的17.81年，延長了11.31年，債券發(fā)行期限長期化趨勢明顯。新增專項債券平均發(fā)行利率由2015年的3.30%下降為2023年的3.04%，下降了26BP，融資成本進一步降低。圖 4 2015—2022年新增專項債券平均發(fā)行期限、平均發(fā)行利率情況
數(shù)據(jù)來源：專項債券信息網(wǎng)（www.zhuanxiangzhaiquan.com）近年來，我國不斷完善地方政府債券期限結(jié)構(gòu)管理，2019年，財政部不再限制地方政府債券期限比例結(jié)構(gòu)，2020年10年期及以上地方政府債券發(fā)行規(guī)模占比大幅上升。2020年11月確定地方政府債券期限為1年、2年、3年、5年、7年、10年、15年、20年、30年。同時提出應(yīng)當(dāng)保障專項債券期限與項目期限相匹配。同時，從圖5可以看到，以2020年為分水嶺，早期土儲專項債券等期限相對較短，2020年我國結(jié)合國家戰(zhàn)略和規(guī)劃不斷優(yōu)化調(diào)整債券投向，從政策和規(guī)則上強調(diào)合理提高長期專項債券期限比例，發(fā)行期限逐漸往長期限傾斜。從新增專項債券發(fā)行情況來看，10年期及以上發(fā)行規(guī)模占比從2018年的15.63%到2019年的33.69%，再到近四年的85%以上，2023年新增專項債券長期限發(fā)行規(guī)模占比已經(jīng)高達89.79%。圖 5 2015—2022年新增專項債券期限發(fā)行情況
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2018年9月，深圳披露2018年第一批新增專項債券發(fā)行資料，涉及6只債券發(fā)行，其中4只新增專項債券采用本金分年償還方式，由此拉開新增專項債券分年還本序幕。2020年11月財政部發(fā)布《關(guān)于進一步做好地方政府債券發(fā)行工作的意見》，意見中指出，地方財政部門應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮地方債收益率曲線建設(shè)、項目期限、融資成本、到期債務(wù)分布、投資者需求等因素科學(xué)設(shè)計債券期限。允許地方結(jié)合實際情況，采取到期還本、提前還本、分年還本等不同還本方式。到期還本和分年還本是目前地方政府專項債市場比較常見的還本方式。提前一次性還本一般為含權(quán)債券，債務(wù)人可選擇行使提前贖回選擇權(quán)，提前進行還本，也可不行使權(quán)力，到期還本。提前還本方式在資金充足的情況下，可提前進行本金償還，既減輕了利息支付的壓力，又提高了資金的使用效率。2015—2023年，共有30個發(fā)行主體累計發(fā)行25918.10億元分年還本新增專項債券，占新增專項債券總發(fā)行規(guī)模的12.98%。其中，河北、吉林、深圳、湖北、遼寧、廣西、河南等省分年還本發(fā)行規(guī)模占比最高，占本省新增專項債券總發(fā)行規(guī)模比重依次為64.73%、56.36%、53.32%、48.35%、44.11%、38.84%、35.83%。圖 6 2015—2023年新增專項債券還本方式情況
數(shù)據(jù)來源：專項債券信息網(wǎng)（www.zhuanxiangzhaiquan.com）2018年以來，新增專項債券分年還本發(fā)行規(guī)模占比從0.22%不斷攀升至2023年的22.44%，一定程度上說明，市場對于分年還本方式的認(rèn)可。圖 7 2015—2023年新增專項債券分年還本發(fā)行占比情況
數(shù)據(jù)來源：專項債券信息網(wǎng)（www.zhuanxiangzhaiquan.com）注：本文簡單將還本方式分為到期還本和分年還本2種方式。只要不涉及分年償還的全部按到期還本處理，下同。2022年國內(nèi)外經(jīng)濟形勢仍舊復(fù)雜多變，地方政府債務(wù)規(guī)模更多需要統(tǒng)籌考慮經(jīng)濟增長需求和政府舉債投資的可持續(xù)性。同時，十四五規(guī)劃目標(biāo)是要建設(shè)現(xiàn)代化基礎(chǔ)設(shè)施體系，一大批重大工程和重點項目將會陸續(xù)開工和持續(xù)建設(shè)，基建項目的資金需求仍舊較高，但近年地方財政有所減收，2023年3月，財政部副部長許宏才在國務(wù)院新聞辦公室“權(quán)威部門話開局”系列主題新聞發(fā)布會上提到“今年，積極的財政政策要加力提效。中央經(jīng)濟工作會議要求，優(yōu)化組合赤字、專項債、貼息等工具，在有效支持高質(zhì)量發(fā)展中保障財政可持續(xù)和地方政府債務(wù)風(fēng)險可控。我們將認(rèn)真貫徹落實中央經(jīng)濟工作會議精神，合理安排專項債券規(guī)模，確保政府投資力度不減，更好發(fā)揮‘四兩撥千斤’的帶動作用?！?/span>2023年3月5日，十四屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行開幕會，國務(wù)院總理李克強作政府工作報告。報告中提到，政府投資和政策激勵要有效帶動全社會投資，今年擬安排地方政府專項債券3.8萬億元，加快實施“十四五”重大工程，實施城市更新行動，促進區(qū)域優(yōu)勢互補、各展其長，繼續(xù)加大對受疫情沖擊較嚴(yán)重地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展的支持力度，鼓勵和吸引更多民間資本參與國家重大工程和補短板項目建設(shè)，激發(fā)民間投資活力。2023年10月24日，為了加快地方政府債券發(fā)行使用進度，保障重點領(lǐng)域重大項目資金需求，發(fā)揮政府債券資金對穩(wěn)投資、擴內(nèi)需、補短板的重要作用，推動經(jīng)濟運行持續(xù)健康發(fā)展，第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第六次會議決定：授權(quán)國務(wù)院在授權(quán)期限內(nèi)，在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額（包括一般債務(wù)限額和專項債務(wù)限額）的60%以內(nèi)，提前下達下一年度新增地方政府債務(wù)限額。授權(quán)期限為決定公布之日至2027年12月31日。此外，截至2023年底，支持中小銀行發(fā)展專項債券還有500多億元未發(fā)行，同時廣東省人民政府辦公廳《關(guān)于印發(fā)2023年廣東金融支持經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展行動方案的通知》提出要繼續(xù)向財政部申請香港、澳門發(fā)行離岸人民幣地方政府債券。地方政府專項債券是帶動擴大有效投資，穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟的重要手段，因此，新增專項債券額度在短期內(nèi)不會下降太多。結(jié)合各省已披露2024年一季度發(fā)行計劃，預(yù)計2024年提前批額度超過2萬億元。
從提前批下達時間來看，前幾年新增專項債券提前批額度下達時間基本為11月末或12月末，最晚為2021年，三月份才下達2021年新增專項債券提前批額度，但2023年提前批額度下達時間為10月底，是歷年下達時間最早的一次。從提前批公布時間來看，前幾年新增專項債券提前批額度從下達到公布，間隔時間不超過一個月，基本是當(dāng)月下達當(dāng)月公布，而2023年提前批額度為10月底下達，直到2月初，才隨著各省2023年財政預(yù)算報告陸續(xù)公布，間隔時間超過三個月，是歷年來公布時間最晚的一次。截至2024年1月11日，2024年提前批額度暫未公布，但已有江蘇、河北、山東等25個省市公布2024年1季度發(fā)行計劃，共計15489.58億元，其中5個省市計劃1月份發(fā)行新增專項債券，共計1820.00億元，其他大多集中在2-3月發(fā)行?？紤]到債券發(fā)行還需經(jīng)過項目申報及審核、納入預(yù)算等程序，2024年全年額度還要在兩會之后才能正式下達，預(yù)計2024年新增專項債券發(fā)行使用時間或有所后移。
隨著新增專項債券總量的不斷擴容，對應(yīng)的資金投向領(lǐng)域也將進一步擴大。2024年專項債投向?qū)⒃黾又潦淮箢I(lǐng)域，新增特殊重大項目領(lǐng)域大類。同時，保障性安居工程領(lǐng)域大類中新增城中村改造、保障性住房兩個細(xì)分投向，此分類將有助于加快推進城中村改造和保障性住房建設(shè)項目建設(shè)，改善人民群眾的居住條件。
2018—2022年新增專項債券累計還本9536.98億元。2023年新增專項債券已經(jīng)迎來第一波本金償還高峰期，到期本金9800.58億元，同比增長87.61%，還款壓力猛然上升。2024年償還規(guī)模持續(xù)高位，到期償還本金達到12881.02萬億元，同比增長98.42%，還款壓力持續(xù)上升。
數(shù)據(jù)來源：專項債券信息網(wǎng)（www.zhuanxiangzhaiquan.com）2018—2023年80%左右的到期專項債券本金以再融資專項債券進行償還。當(dāng)?shù)胤截斦p收遇上到期償債高峰，預(yù)計2024年再融資發(fā)行也會有一個發(fā)行高峰期。按到期新增專項債券的80%都用再融資專項債券進行償還計算，2024年再融資專項債券發(fā)行規(guī)模超過1萬億元，需要注意的是，此處再融資專項債券未包括可能用來償還存量債券的規(guī)模，在各地財政負(fù)擔(dān)加重、債務(wù)化解壓力下，未來也不排除仍會繼續(xù)發(fā)行再融資債券用于償還存量債務(wù)的可能，屆時，再融資專項債券發(fā)行規(guī)模和占地方政府債券發(fā)行比例或?qū)⑦M一步上升。圖 9 2018—2023年專項債券到期用再融資償還情況
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隨著新增專項債券第一波償債高峰期的到來，地方政府集中償債壓力加大。圖10將已發(fā)行新增專項債券按實際的含分年還本計算到期本金和假設(shè)全部按到期一次性還本計算到期本金做比較?？梢园l(fā)現(xiàn)，除前面幾年因尚未開始或僅少數(shù)省市開始嘗試分年還本且期限較短導(dǎo)致集中償債，2027年以后年份，雖然也會有部分償債高峰期重合，但分年還本仍是在一定程度上，減輕了本金一次性償還的壓力，平滑了債券存續(xù)期內(nèi)償債壓力。值得一提的是此處僅計算了到期本金，若加上對應(yīng)分年還本利息，除了減輕集中償付壓力外，分年還本方式還能節(jié)約一部分利息支出。結(jié)合前面分析的分年償還比例在不斷地上升，預(yù)計未來分年償還或會成為還本新趨勢。確定專項債券還本方式時統(tǒng)籌考慮多方因素，因地制宜，根據(jù)項目的收益與特點，設(shè)計、選擇適宜的還本方式，既要使項目營運更加穩(wěn)定有序，又要使償債風(fēng)險盡可能地降低，進一步推進地方政府專項債券的發(fā)展。圖 10 2018—2053年新增專項債券到期情況
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