原創(chuàng) | 從審計報告看專項債券制度建設(shè)
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作者: 泓創(chuàng)智勝
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發(fā)布時間: 463天前
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對全國37個發(fā)行主體中23個發(fā)行主體的《審計工作報告》中涉及專項債券問題進行了統(tǒng)計分析
近年來，專項債券成為調(diào)控宏觀經(jīng)濟運行的重要手段，承擔著穩(wěn)投資，促增長，補短板的作用，專項債劵成為拉動經(jīng)濟的重要馬車，同時也是重大項目資金主要的來源。隨著專項債劵資金發(fā)行規(guī)模增大，發(fā)行頻次增多，債劵資金在使用過程中存在的問題逐漸顯現(xiàn)。北京泓創(chuàng)智勝咨詢有限公司對全國37個發(fā)行主體中23個發(fā)行主體的《審計工作報告》中涉及專項債券問題進行了統(tǒng)計分析，以供相關(guān)部門進行參考。專項債券監(jiān)管主要包括財政部監(jiān)管系統(tǒng)、審計系統(tǒng)、各地財政本身主管部門的常態(tài)化監(jiān)管以及國務(wù)院安排的督查，各個監(jiān)管各有側(cè)重。專項債券審計監(jiān)管重點關(guān)注三個方面，具體如下：
1、關(guān)注項目建設(shè)的真實性
審查項目申報資料的真實性，審查項目單位是否用已完工的項目申報地方政府專項債劵資金。審查項目建設(shè)內(nèi)容的真實性，審查項目是否按發(fā)行債劵申報的內(nèi)容組織實施。
2、關(guān)注資金使用的合理性
審查專項債劵資金撥付的及時性，掌握專項債劵收入、支出、結(jié)余情況，了解項目資金是否按項目建設(shè)進度撥付。審查專項債劵資金用途的合規(guī)性。審查項目單位是否截留資金，有無超范圍列支或違規(guī)改變資金用途。
3、關(guān)注項目的效益性
審查項目收益能力。審查專項債劵項目能否實現(xiàn)收益自求平衡，能否按期償還本息。關(guān)注項目帶動效益，審查專項債劵項目短期內(nèi)對擴大有效投資的帶動效益。從16個涉及專項債券問題審計報告來看，專項債審計關(guān)注的問題集中在“借、用”階段，主要問題以債券申報管理、使用管理問題為主，兩者占比為77.42%，其中申報管理問題占比為29.03%，共涉及5類問題，其中占比最高的為申報時虛增收益（8.06%）和項目前期手續(xù)不完善（8.06%）。資金使用管理占比為48.39%，共涉及6類問題，其中占比最高的4類問題為資金閑置（20.97%）、挪用債券資金（9.68%）、超進度支付（6.45%）和歸墊項目前期支出（6.45%）。從審計署發(fā)布的審計報告來看，虛增收益、前期手續(xù)不完善、資金閑置置、挪用債券資金等仍然是當前審計部門關(guān)注的主要問題。
數(shù)據(jù)來源：北京泓創(chuàng)智勝咨詢有限公司根據(jù)各地公開審計報告整理
三、“管、還”環(huán)節(jié)關(guān)注度不斷增加
根據(jù)對2021年度及之前年度的審計報告梳理，在國家層面，過往年度審計關(guān)注重點在違規(guī)挪用和支出進度問題上，而2022年審計報告將虛報項目收入、低估成本和資金禁止投向領(lǐng)域問題著重提出并前置；同時從省級層面，2022年各省市審計報告中也提出專項債券普遍存在重申報輕謀劃、重發(fā)行輕管理，違規(guī)使用債券資金、債券資金閑置、項目收入難以保障還本付息等貫穿借用管還全流程管理的共性問題。這些都表明隨著經(jīng)濟的復蘇和專項債債務(wù)規(guī)模的增長，對于專項債的管理目光已經(jīng)從防止資金使用挪用、閑置，加快支出進度等前期“借用”層面轉(zhuǎn)變到項目合規(guī)落地、收益償還等后期“管還”層面。2022年各地專項債項目審計問題中，“管、還”問題占比為20.97%，較2021（“管、還”問題占比11.11%）增加近10個百分點，隨著專項債券項目逐漸進入建設(shè)收尾期和運營期違，專項債券生命周期的“管”和“還”環(huán)節(jié)中出現(xiàn)的相關(guān)問題也開始被審計工作所重點關(guān)注。進一步對“借、用”環(huán)節(jié)問題分析，在“借”環(huán)節(jié)中除了建設(shè)方案論證不充分（4.84%）之外的24.19%（總29.03%），即83.32%的問題均可以通過加強專項債項目的審核管理和發(fā)行管理來實現(xiàn)，以專項債申報管理最為嚴格為河南省、四川省為例，審計反應(yīng)的申報階段出現(xiàn)的問題占比不足5%；在“用”的環(huán)節(jié)中，在當前37個發(fā)行主體中，僅有少數(shù)省份出臺了專項債券資金管理辦法，大部分省份缺乏專項債券資金使用相關(guān)政策。國家層面現(xiàn)有的專項債券資金使用沒有統(tǒng)一的政策，大部分條例分散在多個部門的多個文件中，不系統(tǒng)、不完整、不全面，不能滿足項目實施中的需要。部分項目單位對專項債支出程序及內(nèi)容不熟悉，哪些可以用專項債資金支出，哪些不能列入專項債支出，有些項目單位的財務(wù)人員、經(jīng)辦人員沒有熟練掌握相關(guān)政策，造成后期資金使用不合規(guī)。目前天津市、內(nèi)蒙古均出臺了《2023年專項債券管理使用負面清單》，陜西省出臺了專項債券資金管理辦法，安徽省、陜西省、云南省部分地市也出臺了更為詳細的專項債券資金管理辦法，從制度實施結(jié)果來看，資金使用不合規(guī)問題明顯降低。當前債務(wù)管理中出現(xiàn)的問題一方面由于當前我國面臨需求收縮、供給沖擊預(yù)期減弱的三重壓力，財政收支矛盾加劇、長期處于緊平衡轉(zhuǎn)態(tài)的客觀事實；另一方面由于債務(wù)管理滯后無法適應(yīng)當前發(fā)展的需要，專項債券在申報、發(fā)行、使用、監(jiān)管、償還等全生命周期管理中缺乏完整的制度支撐。從全國地方政府債務(wù)管理經(jīng)驗來看，申報管理中的專項債券評審制度、資金管理中的資金使用、收益歸結(jié)制度、資產(chǎn)管理制度、績效管理制度將是地方財政下一階段制度完善的重點。
附件：2022年各地專項債項目審計問題整理
