新時代十年來，我國圍繞構建自然保護地體系、健全生態(tài)機制系統(tǒng)不斷做出努力，實現(xiàn)環(huán)境政策規(guī)范化，環(huán)境管理和執(zhí)法效能的不斷提升，實現(xiàn)生態(tài)保護修復工程取得明顯成效。
為加快形成符合我國國情且具有我國特色的生態(tài)保護補償制度體系，2020年國家發(fā)改委發(fā)布《生態(tài)保護補償條例(公開征求意見稿)，此次征求意見的《生態(tài)保護補償條例》是中國首部以生態(tài)保護補償命名并作為立法追求的法律文件。為解決老百姓最關注的生態(tài)環(huán)境問題，2021年國家十四五規(guī)劃中正式提出“制定實施生態(tài)保護補償條例”，明確要在四方面取得突破：一是科學界定生態(tài)產(chǎn)品的范圍；二是突破生態(tài)產(chǎn)品價值核算問題；三是拓寬生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)渠道；四是提高生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)程度，讓保護者真正受益。2022年8月《生態(tài)保護補償條例》被正式列入2022年國務院立法工作計劃。2024年2月國務院第26次常務會議通過《生態(tài)保護補償條例》（以下簡稱《條例》），該條例自2024年6月1日起施行，這也標志我國生態(tài)文明建設制度中的生態(tài)保護補償機制正式系統(tǒng)性立法。
（1）定義
根據(jù)《條例》，生態(tài)保護補償機制是指通過財政縱向補償、地區(qū)間橫向補償、市場機制補償?shù)葯C制，對按照規(guī)定或者約定開展生態(tài)保護的單位和個人予以補償?shù)募钚灾贫劝才拧＜?strong style=";padding: 0px;outline: 0px;max-width: 100%;box-sizing: border-box !important;overflow-wrap: break-word !important">生態(tài)保護補償機制是對于進行生態(tài)保護的社會力量及地方人民政府的一種獎勵機制。①財政縱向補償是指隸屬關系的行政機關間以逐級遞減的形式向隸屬保護地區(qū)進行撥款治理；②地區(qū)間橫向補償是指非隸屬關系的行政機關間成本共擔、效益共享、合作共治；③市場機制補償則是指以市場化的方式（購買生態(tài)產(chǎn)品或服務、建立市場化運作的保護補償基金、生態(tài)保護與生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展有機融合等），對生態(tài)保護進行補償。通俗來講，三種機制遵循的即“誰污染誰治理，誰受益誰補償”的原則。例如，在黃河流域治理問題上，甘肅省對其所管轄范圍內(nèi)的臨夏州黃河三峽旅游度假區(qū)的撥款治理，屬于財政縱向補償；而由黃河流域流經(jīng)的青海省、四川省等對于臨夏州黃河三峽旅游度假區(qū)的撥款則屬于橫向補償；當臨夏州黃河三峽旅游度假區(qū)通過門票、文創(chuàng)等方式獲益后，用于保護區(qū)內(nèi)的生態(tài)治理修復則屬于市場機制補償。（2）生態(tài)保護補償?shù)男问?/span>生態(tài)保護補償可以采取資金補償、對口協(xié)作、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、人才培訓、共建園區(qū)、購買生態(tài)產(chǎn)品和服務等多種補償方式。
（1）財政縱向補償采取財政轉(zhuǎn)移支付的形式，針對下列區(qū)域開展：
①針對重要生態(tài)環(huán)境要素即對森林、草原、濕地、荒漠、海洋、水流、耕地等進行保護的單位和個人分類補償；②依法劃定的重點生態(tài)功能區(qū)、生態(tài)保護紅線、自然保護地等生態(tài)功能重要區(qū)域開展生態(tài)保護的單位和個人，予以補償。（2）地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償針對下列區(qū)域開展：①江河流域上下游、左右岸、干支流所在區(qū)域；②重要生態(tài)環(huán)境要素所在區(qū)域；④重大引調(diào)水工程水源地以及沿線保護區(qū)；⑤其他按照協(xié)議開展生態(tài)保護補償?shù)膮^(qū)域。（3）市場機制補償方面對于生態(tài)保護不限補償形式：鼓勵生態(tài)保護與生態(tài)產(chǎn)業(yè)有機融合，鼓勵企業(yè)、公益組織等社會力量以及地方人民政府在遵循市場規(guī)則的前提下，通過購買生態(tài)產(chǎn)品和服務等方式開展生態(tài)保護補償。
（1）財政縱向補償由地方人民政府及其有關部門按照規(guī)定將生態(tài)保護補償資金及時補償給開展生態(tài)保護的單位和個人。
以濕地生態(tài)效益補償為例，2014年為加強濕地保護和恢復，國家林業(yè)局會同中央財政啟動了濕地生態(tài)效益補償試點。2017年1月，原國家林業(yè)局會同中央財政結合《國務院關于探索建立涉農(nóng)資金統(tǒng)籌整合長效機制的意見》（國發(fā)〔2017〕54號）對濕地生態(tài)效益的補償范圍和資金分配方式等進行了調(diào)整，一方面明確濕地生態(tài)效益補償補助主要用于對候鳥遷飛路線上因候鳥保護造成濕地所有者或者使用者合法權益受到損害給予的支出，另一方面實行因素法和項目法相結合的方式進行資金分配。根據(jù)財資環(huán)〔2022〕171號文《林業(yè)草原改革發(fā)展資金管理辦法》中對資金的使用范圍、資金分配和預算管理等多方面進行規(guī)定。濕地生態(tài)效益補償試點自啟動以來，截止2020年底，中央財政累計安排專項資金29.6億元，在全國29個?。▍^(qū)、市和森工集團，以下簡稱?。嵤竦厣鷳B(tài)效益補償試點項目共計225個。其中，2014、2018、2020年中央財政安排專項資金分別為6.4億元、3.93億元、4.01億元，實施濕地生態(tài)效益補償試點項目數(shù)量分別為21個、38個、52個，表現(xiàn)出明顯增勢。截止2019年，累計完成農(nóng)作物等損失補償面積115.26萬公頃、生態(tài)修復面積18.08萬公頃，涉及環(huán)境整治受益村（組、社區(qū)）達1304個。（2）地區(qū)間橫向生態(tài)保護補償由生態(tài)受益地區(qū)與生態(tài)保護地區(qū)人民政府通過協(xié)商等方式建立生態(tài)保護補償機制。以豫魯關于黃河流域的橫向補償協(xié)議為例，山東省是首批在全國在省際間建立橫向生態(tài)補償機制的省份，于2021年與河南省簽訂《黃河流域(豫魯段)橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》。兩省以黃河干流劉莊國控斷面水質(zhì)監(jiān)測結果為依據(jù)，進行水質(zhì)基本補償和水質(zhì)變化補償。若水質(zhì)得到改善則山東省補償河南省，反之則河南補償山東。其中：①水質(zhì)基本補償將斷面水質(zhì)年均值分為三類，每改善一個水質(zhì)類別，山東省給予河南省6000萬元補償資金；反之，每惡化一個水質(zhì)類別，河南省給予山東省6000萬元補償資金。②水質(zhì)變化補償以斷面COD、氨氮、總磷3項關鍵污染物年度指數(shù)為指標，每下降1個百分點，山東省給予河南省100萬元補償；反之，每上升1個百分點，河南省給予山東省100萬元補償。自2021年起，河南省設立并每年安排1億元的引導資金作為對沿黃九市一區(qū)給予資金激勵，支持引導沿黃市縣有序建立橫向生態(tài)補償機制。根據(jù)“誰污染誰治理，誰受益誰補償”的原則，山東省作為受益方，目前已累計兌現(xiàn)河南省1.26億元。自協(xié)議簽訂兩年多以來，黃河干流入魯水質(zhì)持續(xù)保持在Ⅱ類標準以上，主要污染物指標穩(wěn)中向好，豫魯兩省于2024年1月簽署第二輪《黃河流域（豫魯段）橫向生態(tài)保護補償協(xié)議》，實現(xiàn)“十四五”規(guī)劃區(qū)間全時段的覆蓋。2011年11月皖浙兩省在新安江流域?qū)嵤┤珖讉€跨省流域生態(tài)補償機制試點，該流域發(fā)源于安徽省黃山市，東入浙江省杭州市千島湖，最終匯入錢塘江。2016年在黃山市政府引導下，國家開發(fā)銀行安徽分行與國開證券協(xié)同合作設立新安江綠色發(fā)展基金，首期規(guī)模為20億元，該基金首批選定10個項目，計劃投資43.08億元，采取債權、股權投資等方式，主要投向為生態(tài)治理和環(huán)境保護、文化旅游以及綠色產(chǎn)業(yè)發(fā)展領域，要求生態(tài)建設投資額不低于20%。該基金由黃山信投集團依據(jù)《新安江綠色發(fā)展基金管理（暫行）辦法》進行對于新安江生態(tài)補償資金的資金支付時限和計劃審批環(huán)節(jié)做出規(guī)定。新安江綠色發(fā)展基金首筆3000萬元投放到徽州區(qū)循環(huán)經(jīng)濟園區(qū)拓展及綜合基礎設施建設項目，標志著全國首個跨省流域綠色基金——黃山市新安江綠色發(fā)展基金實現(xiàn)正式實施。該項目總投資1.36億元，申請基金7000萬元，主要建設污水管網(wǎng)二期、集中治污擴容、污水處理廠環(huán)境提升工程等設施。項目的實施將為加快促進徽州區(qū)生態(tài)保護、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型和綠色發(fā)展提供強勁動力。新安江綠色發(fā)展基金業(yè)是全國首次通過創(chuàng)立綠色基金的模式實施生態(tài)保護，將過往由政府直接投資的單一補償模式轉(zhuǎn)變?yōu)橛烧龑?，社會資本參與的長效化保護模式。截止2022年，圍繞農(nóng)村面源污染、城鎮(zhèn)污水和垃圾處理、工業(yè)點源污染整治、生態(tài)修復工程、環(huán)保能力建設等方面，黃山市累計實施新安江生態(tài)保護補償項目325個，累計投入資金206.95億元，其中生態(tài)補償資金51億元（中央補助資金18億元，安徽省補助資金19億元，浙江省補助資金14億元）。生態(tài)稅又稱環(huán)境稅，是指對單位和個人在資源開發(fā)、生產(chǎn)過程及生活中的資源消耗、環(huán)境污染行為征收的特定稅，是利用稅收杠桿促進生態(tài)保護和環(huán)境優(yōu)化的有效方式。在生態(tài)保護補償范圍內(nèi)，依據(jù)地區(qū)的財政能力、發(fā)展水平差異，從而設計環(huán)境保護稅、資源稅和消費稅等財稅制度，將稅收當作市場經(jīng)濟調(diào)節(jié)的杠桿，實現(xiàn)綠色利益全社會共同分享。2018年1月1日我國頒布第一部專門體現(xiàn)“綠色稅制”、推進生態(tài)文明建設的單行稅法——《環(huán)境保護稅法》，從法律層面規(guī)定了企事業(yè)單位和其他生產(chǎn)經(jīng)營者直接向環(huán)境排放應稅污染物，應繳納環(huán)境保護稅。一方面利用生態(tài)稅收收入補充用于生態(tài)保護補償?shù)馁Y金，另一方面，通過稅收相關優(yōu)惠政策達到激勵社會力量參與生態(tài)保護。生態(tài)產(chǎn)業(yè)化是指在不破壞生態(tài)系統(tǒng)功能的條件下，符合產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)律，將山水林田湖草沙等生態(tài)資源作為生態(tài)產(chǎn)品，按照規(guī)?；?、企業(yè)化、品牌化和專業(yè)化的模式來進行經(jīng)營。2018年，生態(tài)環(huán)境部86號文件《關于生態(tài)環(huán)境領域進一步深化“放管服”改革，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的指導意見》中明確提出探索開展生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（以下簡稱“EOD”）模式，這也是EOD模式首次正式出現(xiàn)在大眾視野中。在2023年環(huán)辦科財〔2023〕22號《生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）項目實施導則（試行）》文件中，進一步明確EOD模式是以問題導向、增值反哺、整體實施、市場運作和守正創(chuàng)新為原則，通過環(huán)境治理和產(chǎn)業(yè)開發(fā)間深度融合，以產(chǎn)業(yè)收益平衡生態(tài)環(huán)境治理投入，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境質(zhì)量明顯改善并持續(xù)向好的模式。2021年第一批EOD模式的國家試點項目中，由日照市東港區(qū)人民政府和日照市水務集團有限公司共同申報的“日照水庫流域生態(tài)保護與產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目”。該項目位于日照市東港區(qū)西部，總投資為26億元，用于建設濕地修復、水源保護區(qū)以及凈水濕地植物群落帶等18處景觀。項目實施過程中，圍繞日照水庫全流域548km2建立生態(tài)保護機制，開展了植樹造林1.5萬畝，實施了三條河濕地修復工程，用產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益反哺生態(tài)治理投入，從而實現(xiàn)生態(tài)資源的價值化和產(chǎn)業(yè)的綠色化。綜上所述，生態(tài)補償是指一系列消減環(huán)境正外部效應的經(jīng)濟手段，即以經(jīng)濟調(diào)節(jié)為手段，以防止生態(tài)環(huán)境破壞、增強和促進生態(tài)系統(tǒng)良性發(fā)展為目的。自“生態(tài)保護補償機制”概念提出以來，我國對于生態(tài)保護補償不斷加大中央財政投入的力度，不斷擴大生態(tài)保護補償?shù)姆秶粩嗵剿魃鷳B(tài)保護補償?shù)男路绞?，以改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量為核心目標，加快實現(xiàn)高水平保護，以實現(xiàn)生態(tài)保護主體和受益主體間良性互動。
五、生態(tài)保護補償機制下推動生態(tài)保護類項目的建議
生態(tài)保護類項目管理模式已經(jīng)初步形成“項目儲備→實施監(jiān)督→績效考評”的體系，下面以江西省對環(huán)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的建設為例進行分析。
環(huán)鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)的建設是新中國成立以來第一個上升為國家戰(zhàn)略的區(qū)域性發(fā)展規(guī)劃，國務院要求江西省將鄱陽湖生態(tài)經(jīng)濟區(qū)建設成為全國大湖流域綜合開發(fā)示范區(qū)、長江中下游水生態(tài)安全保障區(qū)實現(xiàn)中部崛起的國際生態(tài)經(jīng)濟合作重要平臺。鄱陽湖是長江中游的重要淡水湖泊，是長江洪水的重要調(diào)蓄場所，是國際重要濕地和珍稀候鳥棲息地，在調(diào)節(jié)氣候、涵養(yǎng)水源、凈化環(huán)境、維系長江流域生物多樣性和支撐區(qū)域經(jīng)濟社會高質(zhì)量發(fā)展等方面具有重要作用。可根據(jù)鄱陽湖的突出特征或生態(tài)問題識別，從而制定保護或修復的目標。若以重要生態(tài)環(huán)境要素作為切入點，鄱陽湖的突出特征有濕地、水流和水生生物資源，可進一步考慮生態(tài)文化旅游、生態(tài)農(nóng)業(yè)以及漁業(yè)等項目的籌劃。項目主要面臨的問題是項目由于缺乏資金渠道落地實施難度大。對此，江西省為調(diào)動全社會共同參與生態(tài)環(huán)境保護的良好氛圍，以多樣化的融資渠道為鄱陽湖生態(tài)保護項目“保駕護航”。2020年中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行江西省分行永修縣支行投放4.5億元水利建設中長期貸款，用于“吳城候鳥小鎮(zhèn)”生態(tài)基礎設施改造、配套工程及生態(tài)環(huán)境整治二期項目工程建設。2023年12月由阿拉善SSE生態(tài)協(xié)會鄱陽湖項目中心和長江生態(tài)保護基金會等多家機構共同發(fā)起成立鄱陽湖生態(tài)保護基金會，該基金會旨以企業(yè)家的身份，尋找創(chuàng)新的市場化環(huán)保公益模式及解決方案，為鄱陽湖生物多樣性保護和生態(tài)治理貢獻企業(yè)力量。②生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（以下簡稱“EOD”）模式以EOD模式作為經(jīng)濟手段，2021年提出關于加快推進洞庭湖、鄱陽湖生態(tài)保護補償機制建設的指導意見中提到以EOD模式建立創(chuàng)新試點，實現(xiàn)引導社會資本參與生態(tài)環(huán)境保護領域的項目投資、建設和營運。2022年湖口縣“長江、鄱陽湖”生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)項目獲得第二批EOD模式試點，該項目建設期為2022年-2024年。以湖口縣內(nèi)沿江入河的排污口整治和岸線修復及改造提升作為切入點，以園區(qū)的工業(yè)廢水減排以及尾水資源化為手段，從而實現(xiàn)污染物減排的同時增產(chǎn)增效，以綠色生態(tài)的智慧監(jiān)管體系作為監(jiān)管的抓手，以綠色可持續(xù)的能源供應作為該產(chǎn)業(yè)的支撐，通過項目之間的相互關聯(lián)和有效融合，用產(chǎn)業(yè)開發(fā)收益反哺生態(tài)治理投入，解決生態(tài)環(huán)境治理中缺乏資金來源、與周邊環(huán)境不協(xié)調(diào)、環(huán)境效益難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟收益等難題，有效實現(xiàn)生態(tài)資源的價值化和產(chǎn)業(yè)的綠色化。江西省財政廳已經(jīng)下達了2024年中央環(huán)境資金，其中水污染防治資金全省總計30200萬元，分為省內(nèi)流域補償資金、地表水污染防治資金和地下水污染防治資金按區(qū)市進行分配。2022年江西省生態(tài)文明領導小組辦公室印發(fā)了《深入推進鄱陽湖生態(tài)保護補償機制建設實施方案》，一是明確省發(fā)展改革委加強鄱陽湖流域生態(tài)保護補償機制建設的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)；二是明確了實施方案的范圍、總體思路、基本原則，并以2030和2035年為節(jié)點，提出鄱陽湖流域生態(tài)保護補償制度建設的兩個階段目標；三是明確提出水資源保護補償機制、耕地和草地生態(tài)保護補償機制以及濕地保護補償機制等13個領域的生態(tài)效益補償機制。其中針對水資源保護補償機制，修訂《江西省流域生態(tài)補償辦法》設立鄱陽湖區(qū)補償系數(shù)，完善考核細則。實施節(jié)水評價制度，探索建立節(jié)水激勵機制對保護鄱陽湖區(qū)水資源有積極作用的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、水污染治理等項目給予財政補貼，支持相關項目優(yōu)先立項。綜上所述，一個生態(tài)保護類的項目需要經(jīng)歷項目儲備、實施監(jiān)督和績效考評三個階段，而生態(tài)保護補償機制中的財政縱向補償和地區(qū)間橫向補償主要在績效考評階段中對于項目落地后的生態(tài)效益進行評定后再補償，即對結果的補償。而市場機制補償主要在融資過程中輔助項目落地，在實施階段市場機制補償鼓勵地方各級政府從實際出發(fā)，引導社會力量參與形成靈活多樣、操作性強、切實有效的生態(tài)保護補償方式，實現(xiàn)調(diào)動全社會共同參與生態(tài)環(huán)境保護的良好氛圍。
從2011年“十二五”規(guī)劃提出“加快制定實施生態(tài)補償條例”，直至2024年《條例》出臺，一直作為生態(tài)文明體制改革的八項制度之一的生態(tài)補償制度才彌補了基本法的“空白期”。
一方面，通過該項《條例》明確了補償?shù)膶ο?、領域和模式，明確在履行生態(tài)補償責任時由政府履行資金保障義務。另一方面，《條例》作為生態(tài)保護補償綱領性的文件，既是對于生態(tài)保護項目的啟明星，也是國家堅定2035年實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境根本好轉(zhuǎn)的一劑強心針。目前，生態(tài)保護補償機制的領域集中在重點流域水生態(tài)保護上，對于其它生態(tài)環(huán)境要素的治理上尚處于空缺狀態(tài)，因而可以將財政縱向補償、橫向補償以及市場機制補償三種機制作為服務于生態(tài)保護修復的工具，探索多元化的生態(tài)補償機制，從而實現(xiàn)擴大治理范圍。通過探索多樣化經(jīng)濟手段的有機結合，推動環(huán)境治理再上新臺階，讓我們的生態(tài)資源成為發(fā)展的紅利。
