PPP新機(jī)制的政策框架已基本建立：2023年11月3日國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)家發(fā)展改革委和財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱“PPP新機(jī)制”）。2024年4月8日，國(guó)家發(fā)展改革委投資司組織召開(kāi)全國(guó)發(fā)展改革系統(tǒng)動(dòng)員推進(jìn)視頻會(huì)議指出，推動(dòng)實(shí)施好PPP新機(jī)制，是貫徹落實(shí)習(xí)近平總書(shū)記重要指示精神的重大舉措。國(guó)家發(fā)展改革委高度重視，認(rèn)真落實(shí)，已出臺(tái)《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》《特許經(jīng)營(yíng)方案編寫(xiě)大綱》等文件。2024年4月10日國(guó)家發(fā)改委依托全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)，正式上線全國(guó)政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目信息系統(tǒng)。多次向各地印發(fā)通知提出工作要求，PPP新機(jī)制的政策框架已基本建立，新機(jī)制已進(jìn)入全面推進(jìn)階段。2023年2月政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目清理核查前未完成招標(biāo)采購(gòu)程序的項(xiàng)目，以及后續(xù)新實(shí)施的政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目（以下簡(jiǎn)稱“PPP項(xiàng)目”），均需在信息系統(tǒng)內(nèi)進(jìn)行填報(bào)。
PPP項(xiàng)目是指由社會(huì)資本和政府通過(guò)多種合作方式一起提供公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施投資的模式。環(huán)境保護(hù)、市政公用、物流、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、交通運(yùn)輸、水利、新型基礎(chǔ)設(shè)施、能源、旅游公共服務(wù)、體育等基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)領(lǐng)域都可謀劃為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目。PPP項(xiàng)目周期包括識(shí)別、準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交5個(gè)階段，新建或改擴(kuò)建涉及用地的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目在5個(gè)階段中，應(yīng)當(dāng)符合國(guó)土空間規(guī)劃、土地管理、等法律法規(guī)規(guī)定的規(guī)劃條件和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)。目前PPP新機(jī)制的發(fā)布與以往政策文件有很大的不同，但是新老機(jī)制PPP項(xiàng)目在建設(shè)用地取得和使用上問(wèn)題是一致的。
一、PPP項(xiàng)目土地取得的常見(jiàn)形式
據(jù)土地管理法及相關(guān)規(guī)定，土地使用權(quán)的取得有有償方式和無(wú)償方式。關(guān)于有償使用方式，《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》第十七條明確規(guī)定：“國(guó)有土地的有償使用方式包括：（一）國(guó)有土地使用權(quán)出讓；（二）國(guó)有土地租賃；（三）國(guó)有土地使用權(quán)作價(jià)出資或入股。”關(guān)于無(wú)償使用方式，《中華人民共和國(guó)土地管理法》第五十四條規(guī)定：“下列建設(shè)用地，經(jīng)縣級(jí)以上人民政府依法批準(zhǔn)，可以以劃撥方式取得：……（二）城市基礎(chǔ)設(shè)施用地和公益事業(yè)用地；（三）國(guó)家重點(diǎn)扶持的能源、交通、水利等基礎(chǔ)設(shè)施用地……”。實(shí)際操作中，如果符合《劃撥用地目錄》（2001年10月18日國(guó)土資源部令第9號(hào)）的規(guī)定的，則經(jīng)建設(shè)單位提出申請(qǐng)，經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)，可以劃撥方式提供土地使用權(quán)。同樣PPP項(xiàng)目土地使用也有有償取得和無(wú)償取得兩種，主要涉及以下幾種情形：
表1-1 PPP項(xiàng)目土地獲得方式及優(yōu)缺點(diǎn)比較
綜上，我國(guó)PPP項(xiàng)目用地實(shí)行多樣化土地供應(yīng)，對(duì)于符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，可按劃撥方式供地；對(duì)不符合劃撥用地目錄的項(xiàng)目，以出讓、租賃方式以及出資或入股的方式取得土地使用權(quán)，具體根據(jù)行業(yè)類型以及不同的用地政策而定。
二、BOT模式下土地所有權(quán)歸屬比較分析
在“PPP新機(jī)制”出臺(tái)前，我國(guó)PPP項(xiàng)目運(yùn)作模式可分為服務(wù)外包類、特許經(jīng)營(yíng)類和永久私有化類，但主要采用特許經(jīng)營(yíng)類，占比超過(guò)80%，“PPP新機(jī)制”規(guī)定，政府和社會(huì)資本合作應(yīng)全部采取特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，根據(jù)項(xiàng)目實(shí)施情況，合理采用建設(shè)——運(yùn)營(yíng)——移交（BOT）、轉(zhuǎn)讓——運(yùn)營(yíng)——移交（TOT）、改建——運(yùn)營(yíng)——移交（ROT）、建設(shè)——擁有——運(yùn)營(yíng)——移交（BOOT）、設(shè)計(jì)——建設(shè)——融資——運(yùn)營(yíng)——移動(dòng)（DBFOT）等具體實(shí)施方式，并在合同中明確約定建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間的資產(chǎn)權(quán)屬，清晰界定各方權(quán)責(zé)利關(guān)系。根據(jù)以往PPP項(xiàng)目被采用的模式中，BOT模式經(jīng)常被采用。
根據(jù)我國(guó)涉及BOT的相關(guān)法規(guī)中，特許經(jīng)營(yíng)期間所有權(quán)是歸政府還是歸項(xiàng)目公司規(guī)定并不一致，這使投資人和地方政府無(wú)法明確我國(guó)對(duì)BOT項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間所有權(quán)的確定之態(tài)度。但根據(jù)《公司法》第三條規(guī)定：公司是企業(yè)法人，有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)，享有法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。供公司以其全部財(cái)產(chǎn)對(duì)公司的債務(wù)承擔(dān)責(zé)任。項(xiàng)目公司依據(jù)中國(guó)法律而設(shè)立，因此，其產(chǎn)權(quán)是清晰的，是明確的。“PPP新機(jī)制”規(guī)定，合理采用運(yùn)營(yíng)模式并在合同中明確約定建設(shè)和運(yùn)營(yíng)期間的資產(chǎn)權(quán)屬，清晰界定各方權(quán)責(zé)利關(guān)系。因此，BOT項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間的所有權(quán)一般是由政府和項(xiàng)目公司協(xié)商約定。在實(shí)際操作中，不同作法必然會(huì)給不同項(xiàng)目產(chǎn)生不同后果，下面試對(duì)兩種所有權(quán)模式作一比較分析：1、約定將項(xiàng)目所有權(quán)確定給項(xiàng)目公司一般操作是：直接將土地使用權(quán)賦予項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司需要負(fù)擔(dān)所征土地的有關(guān)費(fèi)用，項(xiàng)目公司一并有用土地上投資建設(shè)的建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施，俗稱“民有民營(yíng)”的產(chǎn)權(quán)制度（此作法根據(jù)各級(jí)政府通過(guò)制定地方性法規(guī)或規(guī)章確定，或者根據(jù)各個(gè)項(xiàng)目的實(shí)際情況和投資者在特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中約定），特許經(jīng)營(yíng)期限滿后，項(xiàng)目公司按照協(xié)議將資產(chǎn)移交給政府或政府指定的接收機(jī)構(gòu)，政府收回行政許可權(quán)，《特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議》終止。①增加投資者信心，有利于項(xiàng)目招商引資；②資產(chǎn)權(quán)屬清晰，項(xiàng)目公司在運(yùn)營(yíng)時(shí)可以免除產(chǎn)權(quán)不清所造成的諸多不便，便于項(xiàng)目公司對(duì)相關(guān)資產(chǎn)的管理、使用和維護(hù)；③便于減少政府一方對(duì)項(xiàng)目公司正常運(yùn)營(yíng)加以不必要的干涉；④對(duì)政府來(lái)講，法律上可以不必承擔(dān)項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)期間產(chǎn)生的損壞、滅失、第三者責(zé)任等與所有權(quán)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)。①項(xiàng)目公司擅自處置財(cái)產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)（如抵押等），如果項(xiàng)目公司將項(xiàng)目設(shè)施作為抵押物為其他債務(wù)提供擔(dān)保并進(jìn)行抵押登記，一旦抵押生效后，抵押權(quán)人就是項(xiàng)目設(shè)施的優(yōu)先受償?shù)膫鶛?quán)人，而政府只能依據(jù)BOT投融資合同作為普通債權(quán)人，這必然會(huì)造成項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期滿后移交的困難；②項(xiàng)目公司破產(chǎn)的風(fēng)險(xiǎn)，一旦運(yùn)營(yíng)期間項(xiàng)目的所有權(quán)確定給項(xiàng)目公司，即項(xiàng)目資產(chǎn)屬項(xiàng)目公司財(cái)產(chǎn)，如項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)不善導(dǎo)致破產(chǎn)或惡意破產(chǎn)，勢(shì)必產(chǎn)生項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)損失，這種損失最終是政府承擔(dān)的；③稅費(fèi)問(wèn)題，一旦項(xiàng)目設(shè)施進(jìn)入項(xiàng)目公司資產(chǎn)后，必然會(huì)產(chǎn)生因資產(chǎn)折舊等問(wèn)題導(dǎo)致稅負(fù)的變化；④對(duì)項(xiàng)目公司來(lái)講，加大了維護(hù)項(xiàng)目設(shè)施財(cái)產(chǎn)安全的義務(wù)。2、約定將項(xiàng)目所有權(quán)確定給政府一般操作是：項(xiàng)目建設(shè)用地由政府劃撥給相關(guān)機(jī)關(guān)或行政單位，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)，單位交由經(jīng)營(yíng)者無(wú)償使用，政府協(xié)調(diào)建設(shè)等行政主管部門(mén)，在項(xiàng)目不動(dòng)產(chǎn)權(quán)屬不歸項(xiàng)目公司的前提下，將施工許可證辦理至項(xiàng)目單位名下，由項(xiàng)目公司承擔(dān)建設(shè)主體責(zé)任。由經(jīng)營(yíng)者投資建設(shè)的項(xiàng)目土地附著物、建（構(gòu)）筑物、設(shè)施設(shè)備等產(chǎn)權(quán)（所有權(quán)）屬于政府，在特許經(jīng)營(yíng)期內(nèi)由政府無(wú)償給經(jīng)營(yíng)者使用，期滿后再由經(jīng)營(yíng)者無(wú)償移交給政府或政府指定的機(jī)構(gòu)，俗稱“公有民營(yíng)”的產(chǎn)權(quán)制度。但項(xiàng)目公司除了不擁有土地使用權(quán)及地上建筑物、構(gòu)筑物及其附屬設(shè)施的所有權(quán)外，項(xiàng)目公司有建設(shè)權(quán)、融資權(quán)、服務(wù)設(shè)施的經(jīng)營(yíng)權(quán)、收費(fèi)權(quán)和其他自主經(jīng)營(yíng)權(quán)等專營(yíng)權(quán)。優(yōu)點(diǎn)主要體現(xiàn)在能從法律上提高項(xiàng)目資產(chǎn)的安全程度，避免可能引起的資產(chǎn)、稅費(fèi)損失；便于對(duì)BOT運(yùn)營(yíng)實(shí)施監(jiān)督，有利于維護(hù)公共利益。但同時(shí)，這種模式也會(huì)增加投資談判難度；用地所有權(quán)未登記在項(xiàng)目公司名下，工程施工許可證辦理難度比較大；不便于項(xiàng)目公司的運(yùn)營(yíng)、管理，影響投資方的投資回報(bào)率。BOT模式中上述兩種所有權(quán)確定模式，實(shí)質(zhì)反映了兩種在基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域私營(yíng)化程度的指導(dǎo)思想，在所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)可以分離的理論指導(dǎo)下，完全的私有化反映在BOT模式中的項(xiàng)目所有權(quán)確定方面就是在運(yùn)營(yíng)期限內(nèi)將運(yùn)營(yíng)權(quán)和所有權(quán)都讓渡給項(xiàng)目公司，這樣提高了投資效率，但降低公共安全（包括資產(chǎn)和公共服務(wù)等）。相反，如果不徹底的私有化，則在BOT運(yùn)營(yíng)期內(nèi)只特許給項(xiàng)目公司經(jīng)營(yíng)權(quán)，而政府保留所有權(quán)，這是政府側(cè)重公共安全策略，市場(chǎng)秩序以及建設(shè)工程質(zhì)量與安全亦牢牢掌握在政府手中。不同的取舍反映了不同的價(jià)值取向。政府和社會(huì)資本合作下BOT模式在選擇所有權(quán)歸屬問(wèn)題時(shí)，需要符合相關(guān)法律法規(guī)，行政規(guī)范等，有些地區(qū)還會(huì)按照規(guī)定制定各領(lǐng)域的BOT項(xiàng)目管理辦法，如《深圳市污水處理廠BOT項(xiàng)目管理辦法》、《四川省高速公路BOT項(xiàng)目管理辦法》等，雙方權(quán)衡利弊，依法制定特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。[1]《關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知（國(guó)辦函〔2023〕115號(hào)）；[2]《國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委人民銀行關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見(jiàn)》的通知（國(guó)辦發(fā)〔2015〕42號(hào)）；[3]《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引》的通知（國(guó)土資廳發(fā)〔2016〕38號(hào)）；[4]《關(guān)于全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2016〕91號(hào)）；[5]《中華人民共和國(guó)公司法》（2018年修正）；[6]《中華人民共和國(guó)土地管理法實(shí)施條例》；[8]采取BOT模式的PPP項(xiàng)目土地使用權(quán)應(yīng)由哪方主體取得（baidu.com）；[9]PPP項(xiàng)目中的主要土地法律問(wèn)題（baidu.com）。
