2024年最火的是“超長(zhǎng)期特別國(guó)債”，相較于國(guó)債而言，專項(xiàng)債券的熱度并不高，主要是因?yàn)閷ｍ?xiàng)債券經(jīng)過(guò)多年的發(fā)展，工作已經(jīng)相對(duì)成熟。2024年全國(guó)人大批復(fù)的新增專項(xiàng)債券限額為3.9萬(wàn)億，截至2024年9月1日，今年共計(jì)發(fā)行了3.89萬(wàn)億專項(xiàng)債券，其中新增專項(xiàng)債券發(fā)行了2.57萬(wàn)億，新增專項(xiàng)債發(fā)行進(jìn)度達(dá)到了65.9%。9月全國(guó)各省份的發(fā)行計(jì)劃是6297億元。
在此我們對(duì)2024年專項(xiàng)債券的一些特點(diǎn)做些總結(jié)，并展望2025年。
2024年明確金額的向上資金包括新增專項(xiàng)債3.9萬(wàn)億元，中央預(yù)算內(nèi)投資7000億元，一般債7200億元，特別國(guó)債10000億元，2024年向上資金共計(jì)為63200億元，其中新增專項(xiàng)債券占比62%，超長(zhǎng)期特別國(guó)債占比16%，一般債和中央預(yù)算內(nèi)占比均為11%。由此可見(jiàn)，新增專項(xiàng)債券的規(guī)模無(wú)論對(duì)于宏觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展還是政府投資項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，都是最重要的資金。
數(shù)據(jù)來(lái)源：專項(xiàng)債券信息網(wǎng)2024年專項(xiàng)債券發(fā)行特點(diǎn)
1.規(guī)模歷史最高，穩(wěn)定小幅增長(zhǎng)
圖表02：2018-2024年新增專項(xiàng)債務(wù)限額
單位：億元
數(shù)據(jù)來(lái)源：專項(xiàng)債券信息網(wǎng)市場(chǎng)和基層自2022年就開(kāi)始預(yù)測(cè)，專項(xiàng)債券的規(guī)模會(huì)下降，但是2023年和2024年的規(guī)模繼續(xù)保持歷史高位。對(duì)比22年和23年的發(fā)行情況，2024年上半年的發(fā)行節(jié)奏明顯放緩，主要是兩方面因素：一是2024年提前批兩部委審核結(jié)果下達(dá)較晚，二是為去年底的增發(fā)特別國(guó)債資金使用留出時(shí)間。進(jìn)入三季度后，專項(xiàng)債的發(fā)行開(kāi)始提速，8月份發(fā)行了近8000億元，9月各省份的發(fā)行計(jì)劃近6300億元。圖表03：2022-2024年8月新增專項(xiàng)債券月度發(fā)行情況
單位：億元
數(shù)據(jù)來(lái)源：專項(xiàng)債券信息網(wǎng)
3.增加了支持領(lǐng)域、擴(kuò)大資本金的支持范圍2024年專項(xiàng)債券的支持領(lǐng)域增加了獨(dú)立新型儲(chǔ)能、重點(diǎn)流域水環(huán)境綜合治理、污泥無(wú)害化處理和資源化利用、供熱計(jì)量改造、城中村改造，以及特殊重大項(xiàng)目。同時(shí)，今年增加了資本金的支持范圍，擴(kuò)大到17個(gè)投向，新增了供熱（供熱計(jì)量改造）、保障性住房、符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策的重大集成電路產(chǎn)線及配套基礎(chǔ)設(shè)施。財(cái)政部統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)表明，上半年發(fā)行1.49萬(wàn)億元新增專項(xiàng)債券，其中1648億元用作項(xiàng)目資本金，比例達(dá)到了11%，較往年的占比有所提升，但仍低于政策預(yù)期。2024年專項(xiàng)債管理采用“三個(gè)一”新工作機(jī)制，專項(xiàng)債券項(xiàng)目通過(guò)兩部委審核成為項(xiàng)目發(fā)行的硬性條件，由于各省專項(xiàng)債券申報(bào)管理重視程度不同，部分管理薄弱地區(qū)受影響嚴(yán)重，全年發(fā)行金額大幅度下降。截至目前，專項(xiàng)債的申報(bào)審核共完成了兩個(gè)批次。目前來(lái)看，國(guó)家發(fā)改委的審核通過(guò)率較2023年有較大提升，財(cái)政部的審核通過(guò)率差異化比較大，有些地區(qū)有近100%的通過(guò)率，有些地區(qū)通過(guò)率則會(huì)低于50%。專項(xiàng)債券的資金使用進(jìn)度在2022年達(dá)到了一個(gè)極高的要求，財(cái)政部、各省廳都把支出進(jìn)度當(dāng)做一個(gè)主要的考核指標(biāo)，要求6月底發(fā)行完畢，8月底資金使用完畢。隨著地方債券管理重心的轉(zhuǎn)變，根據(jù)各省披露的監(jiān)管、審計(jì)報(bào)告整改的重心在2023年及以前專項(xiàng)債項(xiàng)目，2024年對(duì)專項(xiàng)債券資金使用進(jìn)度沒(méi)有提出較強(qiáng)的要求。
截至2024年7月末，全國(guó)地方政府債務(wù)余額428009億元。其中，一般債務(wù)162425億元，專項(xiàng)債務(wù)265584億元；政府債券426347億元，非政府債券形式存量政府債務(wù)1662億元。
1.再融資
不考慮2023年用于特殊因素的再融資債券（2023年再融資專項(xiàng)債券規(guī)模為15332億元），2024年（截至9月1日）已發(fā)行的再融資專項(xiàng)債券規(guī)模為12703億元，2025年專項(xiàng)債券還本付息規(guī)模為11629億元，根據(jù)我司的分析和統(tǒng)計(jì)（原創(chuàng) | 全國(guó)再融資債券發(fā)行情況），我們預(yù)測(cè)2025年再融資專項(xiàng)債券的規(guī)模大約為1萬(wàn)億元（接近90%用再融資償還比例）。結(jié)合對(duì)“兩重”政策和《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》理解，同時(shí)財(cái)政部于8月30日公開(kāi)了《2024年上半年中國(guó)財(cái)政政策執(zhí)行情況報(bào)告》，其中提出要穩(wěn)妥安排財(cái)政赤字和地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，保持必要的支出強(qiáng)度，因此我們判斷2025年的新增專項(xiàng)債券整體規(guī)模不會(huì)有大的變化。
在目前防風(fēng)險(xiǎn)和保增長(zhǎng)的大背景下，額度分配會(huì)兼顧化債與項(xiàng)目?jī)?chǔ)備好、投資帶動(dòng)效益好兩大原則。根據(jù)對(duì)2024年各省份公布的債務(wù)余額可以看出，長(zhǎng)三角、珠三角、中部崛起重點(diǎn)省份、西部大開(kāi)發(fā)重點(diǎn)省份是額度支持的重點(diǎn)。因此我們預(yù)測(cè)在2025年廣東、山東、浙江、江蘇、四川、河南、安徽等省份依然會(huì)保持較高額度，其中江蘇可能會(huì)有較大增長(zhǎng)。
從2024年的項(xiàng)目?jī)?chǔ)備工作來(lái)看，廣東和浙江無(wú)疑是做的較好的兩個(gè)省份，行動(dòng)早、有步驟、成章法，很好地將“硬投資”與“軟建設(shè)”統(tǒng)籌結(jié)合。
在《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》中，提出要適當(dāng)擴(kuò)大專項(xiàng)債用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模、比例。根據(jù)現(xiàn)有的支持領(lǐng)域，我們判斷未來(lái)增加用作資本金的領(lǐng)域有：保障性租賃住房、城中村改造、部分特殊重大項(xiàng)目等。
對(duì)于專項(xiàng)債用作項(xiàng)目資本金的問(wèn)題分析，以及專項(xiàng)債用作資本金的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，請(qǐng)見(jiàn)我司文章：《吳亞平 | 明確地方政府專項(xiàng)債券資金作為項(xiàng)目資本金的六大問(wèn)題》
根據(jù)國(guó)家發(fā)改委與財(cái)政部對(duì)于專項(xiàng)債券工作的分工，以及地方政府的實(shí)際工作分工可以看出，發(fā)改部門(mén)負(fù)責(zé)前端審核，財(cái)政部門(mén)不僅負(fù)責(zé)前端審核，而且要負(fù)責(zé)專項(xiàng)債券全生命周期的管理。
隨著專項(xiàng)債券工作的常態(tài)化推進(jìn)，對(duì)于項(xiàng)目前端的審核管理現(xiàn)在已日趨完善，包括發(fā)改部門(mén)對(duì)項(xiàng)目前期手續(xù)、項(xiàng)目可行性審核，以及財(cái)政部門(mén)對(duì)于融資收益平衡的審核等。同時(shí)專項(xiàng)債券的項(xiàng)目很多已經(jīng)進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期，部分早期的項(xiàng)目即將面臨償還本金。我們認(rèn)為在未來(lái)對(duì)于專項(xiàng)債券的管理重點(diǎn)是投后管理，主要包括：資產(chǎn)管理、收入管理、運(yùn)營(yíng)管理、投資效率分析和決策制度。專項(xiàng)債券的管理將進(jìn)入投后管理的階段，具體思考請(qǐng)見(jiàn)我司文章：（五）2025年專項(xiàng)債工作重點(diǎn)
2024年9月，部分地區(qū)已經(jīng)下發(fā)通知啟動(dòng)2025年專項(xiàng)債券的項(xiàng)目儲(chǔ)備、謀劃工作，部分地區(qū)根據(jù)兩部委通過(guò)情況加強(qiáng)了項(xiàng)目申報(bào)管理，我們認(rèn)為，2025年的專項(xiàng)債工作與往年會(huì)有所不同，應(yīng)該把握一些重點(diǎn)。
謀不是簡(jiǎn)單謀劃項(xiàng)目，而是謀思路和方向；謀不僅是謀2025年，而是謀未來(lái)3-5年。按照《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革 推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》的要求，要完善國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃體系和政策統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制，強(qiáng)化規(guī)劃銜接落實(shí)機(jī)制，發(fā)揮國(guó)家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略引導(dǎo)作用，增強(qiáng)專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃實(shí)施支撐作用。因此在具體的項(xiàng)目謀劃之前，應(yīng)首先做好規(guī)劃工作，包括整體規(guī)劃、專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，確定未來(lái)3-5年項(xiàng)目的謀劃思路與方向。比如南方某省，從全省的角度出發(fā)，通過(guò)實(shí)地調(diào)研、專題研究的方式，結(jié)合本地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，以新質(zhì)生產(chǎn)力為重點(diǎn)謀劃項(xiàng)目。當(dāng)前專項(xiàng)債券項(xiàng)目謀劃、儲(chǔ)備中的突出問(wèn)題為：缺乏全局統(tǒng)籌單位，項(xiàng)目謀劃小而散，缺少大項(xiàng)目、好項(xiàng)目，部分項(xiàng)目重復(fù)謀劃；項(xiàng)目前期費(fèi)用不足，項(xiàng)目前期工作推進(jìn)困難；項(xiàng)目單位不積極，躺平思想普遍；缺少科學(xué)謀劃思路，項(xiàng)目謀劃不符合實(shí)際情況，難以落地。根據(jù)我們的調(diào)研與了解，發(fā)現(xiàn)專項(xiàng)債工作成果好、效率高的地區(qū)，都已經(jīng)建立了有效的工作機(jī)制，包括統(tǒng)籌組織與協(xié)調(diào)、調(diào)研、培訓(xùn)指導(dǎo)、項(xiàng)目集中梳理與謀劃、賽馬競(jìng)爭(zhēng)等機(jī)制，比如某東部經(jīng)濟(jì)強(qiáng)省組建了全省向上資金工作機(jī)制，把向上資金爭(zhēng)取納入績(jī)效考核，2024年向上資金爭(zhēng)取額度位居全國(guó)前三。3.系統(tǒng)性開(kāi)展專項(xiàng)債項(xiàng)目謀劃工作專項(xiàng)債、超長(zhǎng)期國(guó)債、中央預(yù)算內(nèi)資金及一般債，每類(lèi)資金都有自己的申報(bào)要求和領(lǐng)域限制，在當(dāng)前地方財(cái)力有限的情況下，根據(jù)項(xiàng)目特點(diǎn)做好資金拼盤(pán)最大程度爭(zhēng)取向上資金成為當(dāng)前地方政府重點(diǎn)。首先向上爭(zhēng)取資金不限于專項(xiàng)債，還包括中央預(yù)算內(nèi)投資、超長(zhǎng)期特別國(guó)債，以及中央（地方）財(cái)政專項(xiàng)資金，所以在項(xiàng)目謀劃時(shí)應(yīng)系統(tǒng)性考慮各種資金的可能性。其次專項(xiàng)債工作不能只看成是政府投資，還要系統(tǒng)性考慮到如何擴(kuò)大有效投資，提高對(duì)社會(huì)資本的撬動(dòng)作用，二十屆三中全會(huì)指出要擴(kuò)大專項(xiàng)債券的應(yīng)用領(lǐng)域及作資本金范圍，我們判斷2025年專項(xiàng)債儲(chǔ)備工作會(huì)有比較大的調(diào)整。如何提升投資效益成為投后管理的重點(diǎn)，2024年無(wú)論是財(cái)政部、發(fā)改委還是行業(yè)主管部門(mén)都出臺(tái)了一系列政策加強(qiáng)項(xiàng)目申報(bào)和投后管理。從近年的審計(jì)報(bào)告可以看出，對(duì)項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)以及后期的資金管理提出了很多問(wèn)題；從國(guó)家發(fā)改委對(duì)項(xiàng)目調(diào)度以及近期印發(fā)的《國(guó)家發(fā)展改革委重大項(xiàng)目后評(píng)價(jià)管理辦法》可以看出，項(xiàng)目不僅是要完成投資，還要完成有效投資；從財(cái)政部的《2024年上半年中國(guó)財(cái)政政策執(zhí)行情況報(bào)告》以及近期的調(diào)研可以看出，未來(lái)專項(xiàng)債的重心將是投后管理。因此在項(xiàng)目謀劃時(shí)就要考慮到投后管理。2020年至今我司參與多省專項(xiàng)債投后管理調(diào)研，根據(jù)實(shí)際情況，當(dāng)前財(cái)政迫切需要建立以建設(shè)管理、運(yùn)營(yíng)管理、收入管理為核心的投后管理體系。
