專項債收購存量房產(chǎn)、閑置土地創(chuàng)新了專項債券資金使用方式，對于化解房地產(chǎn)金融風險推動保障性租賃住房發(fā)展具有重要意義。近年來，我國房地產(chǎn)行業(yè)持續(xù)低迷，商品房市場形成了大量積壓。自2019年以來，我國房地產(chǎn)開發(fā)投資規(guī)模增速持續(xù)下降，特別是2022年以來，其增速由正轉負，其中住宅投資增速保持同頻變動。與此同時，我國新建商品房銷售面積增長不及預期，2019~2023年間多數(shù)年份呈現(xiàn)負增長，其中2022年甚至同比下降24.30%，從而造成商品房去化情況持續(xù)弱化，新建商品房待售面積持續(xù)增長。截至2023年末，我國新建商品房待售面積為67,295萬平方米，其中商品住宅待售面積33,119萬平方米。大量的庫存積壓，導致房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)回款滯后，資金周轉壓力急劇上升，不僅容易誘發(fā)系統(tǒng)性金融風險，還會影響社會穩(wěn)定。
1、保障性租賃住房在房地產(chǎn)中的比例會大幅度上升
2023年，全國房地產(chǎn)開發(fā)投資110913億元，同比下降9.6%，其中住宅投資83820億元，下降9.3%；房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)到位資金127459億元，同比下降13.6%。房價目前總體上仍保持相對穩(wěn)定，未出現(xiàn)大幅下跌，但房地產(chǎn)市場潛藏的風險不容忽視。因此，要促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展，就絕不能任由房地產(chǎn)泡沫自生自滅，目前我國房地產(chǎn)市場面臨一個結構性矛盾：一方面，大量房地產(chǎn)商因為過去高杠桿拿地，當資金鏈斷裂后，出現(xiàn)了一定規(guī)模的庫存積壓，部分樓盤甚至成了爛尾樓，一些頭部房企也面臨生存壓力，導致風險外溢；另一方面，2022年底我國農(nóng)民工超2.95億人，2022年新畢業(yè)大學生1076萬人，住房的需求仍然較大，根據(jù)相關規(guī)劃，政府需要大規(guī)模建設保障房、人才公寓。一座城市，保障房和人才公寓加起來的面積至少要達到全部住房面積的20%。近年來，由于種種原因，在房價快速上漲的過程中，房地產(chǎn)企業(yè)形成了高杠桿拿地、高杠桿經(jīng)營、通過預售等方式快速變現(xiàn)的商業(yè)模式，儼然成了“類金融機構”，一旦房價到頂，行業(yè)風險就大規(guī)模暴露，房地產(chǎn)發(fā)展模式急需調(diào)整。2024年7月18日，《中共中央關于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》，有關房地產(chǎn)的表述，大部分歸屬于“健全社會保障體系”板塊，提出了房地產(chǎn)發(fā)展的新模式，共七大要點：1）租購并舉：加快建立租購并舉的住房制度，加快構建房地產(chǎn)發(fā)展新模式。2）保障房：加大保障性住房建設和供給，滿足工薪群體剛性住房需求。3）支持改善需求：支持城鄉(xiāng)居民多樣化改善性住房需求。4）限購放松：充分賦予各城市政府房地產(chǎn)市場調(diào)控自主權，因城施策，允許有關城市取消或調(diào)減住房限購政策、取消普通住宅和非普通住宅標準。5）構建房企經(jīng)營新模式：改革房地產(chǎn)開發(fā)融資方式和商品房預售制度。6）房地產(chǎn)稅：完善房地產(chǎn)稅收制度。7）人地掛鉤：建立新增城鎮(zhèn)建設用地指標配置同常住人口增加協(xié)調(diào)機制。目前，我國正在積極建設以配租型和配售型為主的住房保障體系，其中配租型包括公共租賃住房、保障性租賃住房，配售型保障性住房按保本微利原則配售?！笆奈濉逼陂g，全國計劃籌集保租房870萬套(間)，截至2023年末，全國各地保障性租賃住房開工建設和籌集總量達572萬套（間），已完成目標的66%左右，后續(xù)任務完成壓力仍然較大。為加快籌集保障性住房和解決存量商品房的去化問題。2024年以來，國家通過各種形式支持收購存量商品房作為保障性住房。保障性租賃住房作為住房供應體系的重要補充，不僅能夠解決城市新青年的住房困難問題，還將推動保障房和商品房“雙軌”并行，促進房地產(chǎn)市場的良性循環(huán)和健康發(fā)展。保障性租賃住房發(fā)展模式主要有三種：收購模式、新建模式和配建模式。1）政府向市場收購模式。以韓國為例，主要通過保障性住房計劃增加公共住房供給。通過市場調(diào)研篩選在位置、面積、建筑質(zhì)量等方面符合要求的住房（通常為公寓或多戶型住宅），然后通過公開招標或直接談判方式與房主或開發(fā)商商定購買條件和價格，達成協(xié)議后，雙方簽訂購房合同，并通過國家住房基金或公共住房基金支付購房款項，將產(chǎn)權轉移至政府名下后，對收購的住房進行必要改造和維修，以確保其適合居住，再通過公開申請和評估程序分配給符合條件的中低收入青年人和無房家庭。同時，政府采取一系列激勵措施加快收購步伐，例如完善評估方式，合理改善收購上限價格和收購標準；為擬收購新建住房引入項目融資擔保，通過財政支持或稅收優(yōu)惠，吸引更多開發(fā)商參與；加強部門間協(xié)作，簡化項目審批流程，縮短項目周期等。通過政府向市場收購模式，近年來韓國公共住房供應量大幅增加，為中低收入家庭提供了更多住房選擇。2022年收購3.5萬套，2023年約5萬套。今年7月，韓國發(fā)布住房供應新政，重申為青年和無房群體擴大供房的政策基調(diào)，原計劃到明年利用收購空置房源供應12萬套公租房，此次決定將供應規(guī)模再增1萬套以上。再比如英國，自1980年以來主要通過競爭性財政資金補助、低成本用地和融資支持，依靠非營利組織——住房協(xié)會提供保障性住房建設和管理。2）政府直接新建模式。新加坡最具代表性，1960年成立的建屋發(fā)展局（HDB）專門負責向符合條件的居民提供價格較低組屋的規(guī)劃、建設與管理。2022年77.76%的家庭居住在組屋，其平均銷售價格約為市場公寓均價的30%，購買組屋家庭的平均房價收入比約為4.9，有力保障了全國住房自有化率達90%、每戶一套體面住房目標的實現(xiàn)。政府直接建設保障性住房，需要解決低成本土地與資金兩大關鍵性問題。新加坡《土地征收法》保障了政府獲地低成本和體量，并平價轉讓給HDB。例如，2021年政府提供的宏茂橋大道一處住宅用地面積約22020平方米，容積率2.8，樓面地價為每平方米6494新加坡元，較周邊私人住宅用地價格低40%以上。同時，政府還支持HDB多渠道籌集低成本資金，中央公積金通過購買新加坡政府發(fā)行的特別債券支持HDB進行公共住房建設；HDB的財政預算納入國家財政計劃，2022/2023財年，政府“居者有其屋”計劃直接補貼46.8億新加坡元，較2021年增長超20%；2022年，HDB發(fā)行三次綠色債券共計33億新加坡元，用于住房建設和改造項目。新加坡之所以能持續(xù)建設保障性住房，得益于背后強有力的低成本土地供給和資金支持。3）開發(fā)商配建模式。馬來西亞、法國、美國都采用了這種模式。從1981年起，馬來西亞要求在每個私人住宅發(fā)展項目中建造30％經(jīng)濟適用房，并以保障對象家庭年收入中位數(shù)的3倍價格銷售。1981年至2017年，私營部門提供了120萬套無財政補貼的低成本房屋，在經(jīng)濟適用房供應方面發(fā)揮了重要作用。政府對經(jīng)濟適用房品質(zhì)有較高要求，從房屋面積、質(zhì)量評估、房屋密度、建筑技術、相關配套等方面進行了整體規(guī)劃，例如，建筑技術方面，要求應用建筑信息模型、固體廢物管理、雨水管理和再利用系統(tǒng)、太陽能系統(tǒng)、無線局域網(wǎng)等；配套方面，根據(jù)人口比例配套幼兒園、游樂場、多功能廳等公共設施。通過開發(fā)商配建模式，馬來西亞住房保障覆蓋面顯著提高，截至2024年一季度末，各類低成本保障性住房約占存量的24.43%。法國立法規(guī)定，部分城市在新建任何超過12套住宅或超過800平方米建筑面積的公寓樓時，至少30%為面向低收入家庭的社會租賃住房，計劃到2025年底社會住房保障面達25%。美國則通過稅收補貼方式吸引私營企業(yè)配建，1986年根據(jù)《稅收改革法（1986）》推出低收入住房稅收抵免政策（LIHTC）項目，按照20%的住房套數(shù)以政府認可的租金配租給家庭收入低于當?shù)厥杖胫形粩?shù)50%的家庭，或40%的住房套數(shù)配租給家庭收入低于當?shù)厥杖胫形粩?shù)60%的家庭，項目持續(xù)期限為30年，經(jīng)過嚴格評審，開發(fā)商可享受聯(lián)邦政府給予的連續(xù)10年稅收抵免政策，稅收抵免額度轉讓變現(xiàn)最高可達建筑成本的60%至70%，政府同時給予長期低息貸款支持，對私人開發(fā)商產(chǎn)生較大吸引力。數(shù)據(jù)顯示，2023年LIHTC項目占住宅存量的2.49%，超過政府公共住房數(shù)量，成為美國保障房的重要來源。
嚴控增量、優(yōu)化存量和提高質(zhì)量成為未來房地產(chǎn)行業(yè)發(fā)展的主流，財政政策用于存量房地產(chǎn)市場已經(jīng)經(jīng)過多輪試點，隨著2024年財政部正式表態(tài)允許專項債券資金用于存量市場，保障性租賃住房市場將得到快速發(fā)展，主要政策演變?nèi)缦拢?br/>
2021年，國務院辦公廳印發(fā)《關于加快發(fā)展保障性租賃住房的意見》，首次明確“以公租房、保障性租賃住房和共有產(chǎn)權住房為主體的住房保障體系”，明確了“房住不炒”的定位。2023年8月，國務院常務會議審議通過《關于規(guī)劃建設保障性住房的指導意見》，支持城區(qū)常住人口300萬以上的大城市率先探索實踐，并對保障性住房實施嚴格的封閉管理。2023年中國人民銀行部署在8個城市開展租賃住房貸款支持計劃試點，通過設立專項再貸款，引導試點金融機構向試點城市專業(yè)化住房租賃經(jīng)營主體發(fā)放長期限租賃住房購房貸款，用于批量收購存量住房、擴大租賃住房供給。這8座試點城市，分別是重慶、濟南、鄭州、長春、成都、福州、青島、天津。2024年1月央行批復總額1000億元的住房租賃團體購房貸款。2024年4月30日，中央政治局會議提到“要結合房地產(chǎn)市場供求關系的新變化、人民群眾對優(yōu)質(zhì)住房的新期待，統(tǒng)籌研究消化存量房產(chǎn)和優(yōu)化增量住房的政策措施，抓緊構建房地產(chǎn)發(fā)展新模式，促進房地產(chǎn)高質(zhì)量發(fā)展”，解決存量商品房問題更加迫切。2024年5月17日，在國務院政策例行吹風會上，中國人民銀行副行長陶玲表示將按照“政府主導、市場化運作”的思路，由中國人民銀行提供低成本再貸款資金，激勵21家全國性銀行機構按照市場化原則，向城市政府選定的地方國有企業(yè)發(fā)放貸款，支持以合理價格收購已建成未出售的商品房，用作保障性住房，從國家層面鼓勵收購存量商品房作為保障性住房。2024年6月20日，住房和城鄉(xiāng)建設部召開收購已建成存量商品房用作保障性住房工作視頻會議，明確“推動縣級以上城市有力有序有效開展收購已建成存量商品房用作保障性住房工作”。保障性住房擴面至三、四線城市和縣城，保障力度進一步加大。2024年7月30日，中央政治局會議再次強調(diào)“要落實好促進房地產(chǎn)市場平穩(wěn)健康發(fā)展的新政策，堅持消化存量和優(yōu)化增量相結合，積極支持收購存量商品房用作保障性住房，進一步做好保交房工作，加快構建房地產(chǎn)發(fā)展新模式”。2024年8月30日，在國務院新聞辦公室舉行的“推動高質(zhì)量發(fā)展”系列主題新聞發(fā)布會上，住房城鄉(xiāng)建設部再次提出，結合當?shù)胤康禺a(chǎn)市場情況，積極推進收購已建成的存量商品房用作保障性住房工作，推動條件成熟的項目加快完成收購，及時配租、配售。綜上，收購存量商品房作為保障性住房的政策優(yōu)勢更加明顯。2024年10月12日上午舉行的“加大財政政策逆周期調(diào)節(jié)力度、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展”新聞發(fā)布會上，財政部副部長廖岷表示，允許專項債券用于土地儲備，主要是考慮到當前的各地閑置未開發(fā)的土地相對較多。支持地方政府使用專項債券回收符合條件的閑置存量土地。支持收購存量房屋，加大保障型住房的供給。一項是用好專項債券來收購存量商品房，用作各地的保障性住房。另一項是繼續(xù)用好保障型安居工程補助資金。
2024年以來，收購存量商品房作為保障性住房的區(qū)域逐漸增多，主要集中于中東部地區(qū)，大部分為政府主導，業(yè)務模式主要包括“以舊換新”、直接購買和股權收購。截至2024年8月末，據(jù)不完全統(tǒng)計，已有超過60個城市通過各種形式表態(tài)支持地方國有企業(yè)收購存量商品房作為保障性住房。目前已經(jīng)表態(tài)支持地方國有企業(yè)收購存量商品房作為保障性住房的城市主要分布在中東部地區(qū)，其中以江蘇省和河南省的城市數(shù)量最多，分別為9家和8家；其次為廣東省和山東省，均為6家；亦有少量重點省份的區(qū)域表態(tài)收購存量商品房作為保障性住房，但以省會城市為主。
“以舊換新”模式主要在于由政府指定的地方國有企業(yè)向購房者收購舊房并改造為保障性住房，購房者則在購入新房時補繳差價，舊房款抵換部分新房款。該模式的運作方式為，首先，地方國有企業(yè)釋放出新房房源信息，同時有意愿購房者在指定的信息服務平臺登記其二手房信息，并初步選定新房房源；然后，地方國有企業(yè)聘請第三方評估機構對購房者的二手房進行評估，并出具評估報告；接著，地方國有企業(yè)與購房者就房屋價格進行磋商；接下來，在價格確定后，地方國有企業(yè)與購房者針對新房和舊房進行交割；最后，地方國有企業(yè)根據(jù)舊房實際情況進行裝修維護后，對外出租，獲取租金收入。該模式以太倉市、鄭州市、宣城市、南京市為代表，主要集中于2024年5月17日國務院政策例行吹風會之前，此后亦有部分城市采取該模式，但整體數(shù)量不多。2、直接購買模式
隨著2024年5月17日國務院政策例行吹風會的召開，以直接購買模式收購存量商品房作為保障性住房的區(qū)域逐漸增多。該模式下，首先，地方的住房與城鄉(xiāng)建設部門會在官網(wǎng)發(fā)布關于征集商品住房用作保障性住房的公告，對收購存量商品房的房源征集范圍、房源基本條件、收購價格、房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)資格條件等進行規(guī)定，收購主體大部分為地方國企，少量為住房與城鄉(xiāng)建設部門；然后，房地產(chǎn)項目的開發(fā)商遞交所需材料，等待審核；接著，審核通過后，收購主體對相關項目進行收購，并將相關款項支付給開發(fā)商；最后，根據(jù)房屋情況，直接出租或者簡單裝修后再對外出租。此外，該模式下，亦有企業(yè)主導收購存量商品房作為保障性住房，比如重慶嘉寓房屋租賃有限責任公司于2024年5月11日發(fā)布《重慶嘉寓房屋租賃有限責任公司關于公開征集批量收購商品房房源的公告》。直接購買模式整體大同小異，以濟南市、洛陽市等地為例。2022年9月5日，濟南市人民政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會發(fā)布《收購存量房源助力租賃市場—集團公開采購社會優(yōu)質(zhì)存量房作為租賃儲備房源》，其中提及濟南城市發(fā)展集團有限公司（以下簡稱“濟南城發(fā)”）將在全市收購3,000套商品房用于租賃儲備住房，項目資金來源為自籌資金。隨后，濟南城發(fā)子公司濟南城市發(fā)展集團資產(chǎn)運營管理有限公司（以下簡稱“城發(fā)運營管理公司”）發(fā)布收購存量房源用于租賃儲備用房項目招標公告，房地產(chǎn)企業(yè)根據(jù)要求進行投標，城發(fā)運營管理公司根據(jù)中標結果收購相應項目，用于租賃儲備住房。2023年5月，在中國人民銀行創(chuàng)設1,000億元租賃住房貸款支持計劃背景下，工商銀行、農(nóng)業(yè)銀行、中國銀行、建設銀行、交通銀行等銀行的山東省分行向城發(fā)運營管理公司共發(fā)放超過1.50億元長期限租賃住房購房貸款，收購資金來源拓寬。截至目前，城發(fā)運營管理公司購置的項目超過40個項目，大部分為市場化租賃住房，小部分為保障性租賃住房或者直接對外出售。2023年3月23日，洛陽市人民政府辦公室印發(fā)《洛陽市盤活部分存量商品住房用作租賃住房工作實施方案》，按照“位置合適、價格合理、相對集中、便于管理”的標準，在中心城區(qū)范圍內(nèi)，鼓勵支持洛陽國晟投資控股集團有限公司（以下簡稱“國晟集團”）通過公開招標、競爭洽談、全面統(tǒng)籌、市場運作等方式，收購存量商品住宅和公寓共5,000套，約30萬平方米，用于租賃住房，資金主要來源于金融機構貸款。國晟集團負責租賃住房的運營管理工作，將回購租賃住房統(tǒng)一管理、封閉運行，倡導先租后買、先小后大的梯度住房消費方式，租房和買房相結合，回購的房屋可以優(yōu)先對承租人出售，承租人在租賃滿1年后可以申請購買該房源全部產(chǎn)權，已交付的租金可以計入購房款；去化后的資金可以適時再次重復運作，盤活更多存量房源。1）房源形態(tài)基本為已建成未出售的商品房項目或取得竣工驗收備案證明的商品房項目，期房相對較少。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，目前僅杭州市臨安區(qū)可接受一年內(nèi)具備交付條件的期房，福州市可接受2023年12月31日前取得竣工驗收備案的安置型商品房及出讓地配建的安置房項目（發(fā)文時間為2023年12月25日），期房整體期限比較短。2）收購價格要合理。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，大部分直接購買模式要求的收購價格為土地劃撥成本+建安成本+不超過5%的利潤，基本上以同地段保障性住房重置價格為參考上限。此外，杭州市臨安區(qū)的直接收購價格以不超過周邊房源、車位的評估價作為本次收購的最高限價，洛陽市則根據(jù)不同地段、不同區(qū)域，結合土地成本、建設成本、交易稅費等因素，通過綜合評估、市場競爭、價低者得的方式購買，收購價格原則上控制在市場價的八折以下。3）中小面積產(chǎn)品更受青睞，且根據(jù)保障房用途，收購面積亦有差異。根據(jù)統(tǒng)計數(shù)據(jù)，大部分城市要求商品住房單套建筑面積在120平方米及以下，但部分城市要求更加嚴格，比如大連市要求原則上單套建筑面積以70平方米以下為主，深圳市要求面積在65平方米以下，重慶市要求單套建筑面積不超過90平方米為主。同時，亦有部分城市根據(jù)保障房用途對收購面積亦有區(qū)分。比如，山東省的煙臺市、威海市要求轉為保障性租賃住房的建筑面積應在70平方米以下，轉為配售型保障性住房的單套建筑面積可在60~120平方米以內(nèi)。此外，部分城市亦會收購非商品住房，比如聊城市可以收購單套建筑面積70平方米及以下的公寓、商業(yè)辦公樓。4）手續(xù)齊全，交通便利，配套設施完整，以核心區(qū)為主，部分區(qū)域亦有拓展到縣市。絕大部分區(qū)域對于擬收購的存量商品房要求周邊交通便利，臨近地鐵口、公交站，基礎設施、生活配套設施完善，可滿足交通出行、休閑購物、教育、醫(yī)療等生活需求，部分亦會要求配備一定數(shù)量的停車位；擬收購項目須證件齊全，保證項目的合法合規(guī)性，滿足金融機構的貸款要求。從房源征集范圍來看，雖然大部分均要求主城區(qū)或者核心區(qū)，但亦有部分地市會收購非主城區(qū)的房源，比如聊城市拓展到臨清市、冠縣、莘縣、陽谷縣、東阿縣、高唐縣，長沙市拓展到長沙縣、瀏陽市、寧鄉(xiāng)市。5）優(yōu)先購買整棟或整單元未售、可實現(xiàn)封閉管理的樓棟或整院。根據(jù)統(tǒng)計情況，該要求占比基本接近十成。
2023-2024年主要城市直接購買模式政策整理
3、股權收購模式
以股權收購模式參與商品房收購的案例不多，根據(jù)不完全統(tǒng)計，目前僅珠海市的珠海華發(fā)實業(yè)股份有限公司（以下簡稱“華發(fā)實業(yè)”）采取了該模式。2024年8月10日，華發(fā)實業(yè)發(fā)布《珠海華發(fā)實業(yè)股份有限公司關于與華發(fā)集團持續(xù)開展存量商品房交易暨關聯(lián)交易的公告》稱，擬與珠海華發(fā)集團有限公司（以下簡稱“華發(fā)集團”）或其子公司開展存量商品房及配套車位交易業(yè)務（含達到預售條件的房源），總交易金額不超過人民幣120億元，交易方式包括但不限于直接出售商品房、出售房地產(chǎn)項目公司股權，用途為助力珠海市加快住房租賃供給側結構性改革，盤活存量房屋，有效增加保障性、人才安居和商業(yè)租賃住房供給，構建租購并舉的住房新格局。綜上，股權收購模式的主要優(yōu)勢為突破了單套、單棟等零散形式的收購限制，可以對項目進行完整收購，規(guī)模效應更加明顯。但同時，也注意到以股權形式的收購存量商品房所需的資金量更大，進一步增加了收購主體的融資壓力，且需關注被收購主體的相關債務及項目的產(chǎn)權關系。
在土地要素存量市場，自然資源部于2022年開展土地節(jié)約集約利用綜合改革試點。安徽省獲批全國首個也是唯一一個土地節(jié)約集約利用綜合改革試點省。土地要素存量市場廣闊，收購閑置土地用于保障性租賃住房只是其中很小的一部分。
安徽省試點成效：安徽省圍繞“一降兩掛三提升”（降低單位GDP建設用地使用面積，推進城鎮(zhèn)建設用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)村轉移人口落戶數(shù)量掛鉤、農(nóng)村建設用地減少規(guī)模與農(nóng)村人口減少數(shù)量掛鉤，實現(xiàn)工業(yè)用地強度和效益提升、耕地保護面積和質(zhì)量提升、建設用地市場化配置質(zhì)量和效率提升）改革目標，系統(tǒng)謀劃、整體推進、大膽探索、勇于創(chuàng)新，改革試點取得明顯成效。2023年全省耕地面積超過8340萬畝，較上年增加約20萬畝，連續(xù)3年實現(xiàn)凈增加。全省單位GDP建設用地使用面積較上年下降5.5%；省級以上開發(fā)區(qū)建成率、工業(yè)固投強度、工業(yè)畝均稅收同比分別提升4.6%、5.4%、6.0%。2024年6月，針對當前盤活房地產(chǎn)存量土地存在的利用難、轉讓難、收回難等問題，自然資源部會同國家發(fā)展改革委等部門結合各地實踐探索，研究出臺了三個方面18條政策措施，針對盤活存量土地做了系統(tǒng)性安排，其中再次強調(diào)使用收購閑置土地等多種方式用于保障性租賃住房。目前已經(jīng)有部分地區(qū)通過收購閑置土地用于保障性租賃住房的成功案例，從實施過程看有以下幾個特點：根據(jù)《閑置土地處置辦法》第二條規(guī)定，閑置土地是指國有建設用地使用權人超過國有建設用地使用權有償使用合同或者劃撥決定書約定、規(guī)定的動工開發(fā)日期滿一年未動工開發(fā)的國有建設用地。已動工開發(fā)但開發(fā)建設用地面積占應動工開發(fā)建設用地總面積不足三分之一或者已投資額占總投資額不足百分之二十五，中止開發(fā)建設滿一年的國有建設用地，也可以認定為閑置土地。因企業(yè)自身原因導致土地閑置的，選擇下列方式處置：（1）未動工開發(fā)滿一年的，由市、縣國土資源主管部門報經(jīng)本級人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《征繳土地閑置費決定書》，按照土地出讓或者劃撥價款的百分之二十征繳土地閑置費。土地閑置費不得列入生產(chǎn)成本；（2）未動工開發(fā)滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報經(jīng)有批準權的人民政府批準后，向國有建設用地使用權人下達《收回國有建設用地使用權決定書》，無償收回國有建設用地使用權。閑置土地設有抵押權的，同時抄送相關土地抵押權人。因本政府、政府有關部門的行為等情形造成土地閑置的，市、縣國土資源主管部門應當與國有建設用地使用權人協(xié)商，選擇下列方式處置：（1）延長動工開發(fā)期限。簽訂補充協(xié)議，重新約定動工開發(fā)、竣工期限和違約責任。從補充協(xié)議約定的動工開發(fā)日期起，延長動工開發(fā)期限最長不得超過一年；（2）調(diào)整土地用途、規(guī)劃條件。按照新用途或者新規(guī)劃條件重新辦理相關用地手續(xù)，并按照新用途或者新規(guī)劃條件核算、收繳或者退還土地價款。改變用途后的土地利用必須符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃；（3）由政府安排臨時使用。待原項目具備開發(fā)建設條件，國有建設用地使用權人重新開發(fā)建設。從安排臨時使用之日起，臨時使用期限最長不得超過兩年；（5）置換土地。對已繳清土地價款、落實項目資金，且因規(guī)劃依法修改造成閑置的，可以為國有建設用地使用權人置換其它價值相當、用途相同的國有建設用地進行開發(fā)建設。涉及出讓土地的，應當重新簽訂土地出讓合同，并在合同中注明為置換土地《土地儲備管理辦法》中土地儲備的方式含有收購建設用地用于土地儲備該種方式，收購閑置土地用于保障性租賃住房中的閑置土地認定依據(jù)《閑置土地管理辦法》。以蕪湖市國有土地收購儲備中心收儲科為例，以收購方式實施儲備的，按照下列程序辦理土地儲備手續(xù)：（1）申請收購。土地使用權人向市土儲中心提出土地收購申請。（2）核查情況。市土儲中心對申請收購的土地及地上建（構）筑物權屬、面積和土地四至范圍、用途等現(xiàn)狀進行實地調(diào)查，報送市自然資源和規(guī)劃主管部門審核。（3）確認規(guī)劃。市土儲中心提出申請，市自然資源和規(guī)劃主管部門明確申請收購土地的城市建設用地分類。（4）評估測算。市土儲中心委托有資質(zhì)的中介機構或者會同相關單位共同委托有資質(zhì)的中介機構，按照本辦法第十條的有關規(guī)定開展評估測算，并根據(jù)評估測算的土地收購費用與土地使用權人進行協(xié)商。（5）方案報批。市土儲中心擬訂土地收購方案，報市自然資源和規(guī)劃主管部門審核后，提請市政府審議批準。土地收購方案應當包括：擬收購土地基本情況、規(guī)劃要求、土地收購成本確定方式、土地收購費用和支付進度要求、土地交付時間和標準要求、土地管護要求等。（6）合同簽訂。土地收購方案經(jīng)批準后，市土儲中心與土地使用權人簽訂《國有建設用地使用權收購合同》。（7）費用支付。市土儲中心按照《國有建設用地使用權收購合同》約定，向土地使用權人支付土地使用權收購費用。（8）土地交付。土地使用權人按照《國有建設用地使用權收購合同》約定，向市土儲中心交付被收購土地。（9）產(chǎn)權登記。市土儲中心持《國有建設用地使用權收購合同》、經(jīng)批準的土地收購方案以及其他相關資料，向市自然資源和規(guī)劃主管部門申請辦理不動產(chǎn)權登記手續(xù)。2021年9月8日，A公司以3.32億元拍得B市C區(qū)某地塊，土地面積2.5公頃，土地用途為住宅、商服用地。該宗地需建設安置型商品房2.49萬平方米，用于安置回遷群眾。按照合同約定，A公司應分別于2021年10月17日、2022年6月14日、2022年9月12日前，分三期繳納該地塊出讓價款。但受房地產(chǎn)市場下行影響，A公司銷售低迷、回款不暢，于2022年2月宣告無法按期支付2億美元永續(xù)債，正式“爆雷”。經(jīng)多次催繳，A公司除競買保證金5780萬元外，剩余土地出讓價款均未繳納，無力繼續(xù)履行合同，既影響土地出讓收益，也無法實現(xiàn)安置型商品房建設目標。為順利推進項目建設，B市按照自然資源部會同國家發(fā)展改革委等部門研究出臺的妥善處置閑置存量土地18條政策措施（以下簡稱“18條”），積極推進該地塊處置：一是多次催繳無果后，經(jīng)雙方溝通并報市政府批準，B市自然資源和規(guī)劃局與A公司解除土地使用權出讓合同，競買保證金5780萬元不予退還。二是經(jīng)調(diào)研了解市場需求，報市政府研究同意后，對該地塊作分割處理并優(yōu)化規(guī)劃指標，分別用于建設安置型商品房和保障性住房，同時增加部分商業(yè)功能，提升項目品質(zhì)，充分滿足市民居住需要。三是通過“收回—供應”并行方式簡化程序，在此期間，市、區(qū)兩級政府積極開展招商推介，促進地塊重新供應。分割后的地塊一已于2024年7月重新出讓給D公司，由其繼續(xù)建設安置型商品房；地塊二將于近期以劃撥方式供應，用于建設配售型保障性住房。亳州市譙城區(qū)藥王谷生物科技有限公司位于亳州市譙城經(jīng)開區(qū)振譙路與柴胡路交叉口，占地面積133.319畝，主要生產(chǎn)涼茶濃縮汁，建筑占地面積約占總廠區(qū)面積的的一半，涉嫌工業(yè)低效用地。考慮到企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營需要，擬收儲該企業(yè)北側約49畝土地。北側49畝土地上已經(jīng)建成4棟鋼結構廠房，建筑面積約11000平方米。由政府委托第三方評估機構進行評估，由于評估價格與藥王谷生物科技公司預期價格有差異，無法達成一致收儲意見。經(jīng)與企業(yè)負責人的多次商談，最終達成收儲意見，簽署收儲協(xié)議。目前，該49畝土地已經(jīng)成功收儲，并于2023年4月17日掛牌出讓，由安徽協(xié)和成制藥有限公司項目取得土地使用權，現(xiàn)已開工建設。2016年4月29日，安徽康冷冷鏈有限公司通過公開出讓的方式競得位于亳州市利辛縣經(jīng)開區(qū)創(chuàng)業(yè)路東側、誠信路南側的一宗國有建設用地使用權，地塊編號為GT〔2016〕21號，土地面積103.01畝，用地性質(zhì)為工業(yè)用地，成交價款1030萬元。企業(yè)土地出讓金全部繳納后辦理了土地使用權登記。因企業(yè)自身資金運作困難，決定分期建設，但建設施工進展一直較慢，又因未按期支付銀行貸款，被利辛縣人民法院裁定將土地及地面資產(chǎn)抵付給利辛縣信宜達融資擔保有限公司。地塊總面積103.01畝，北側已建設面積5946，南側未建設43.55畝。公司廠區(qū)北側占地面積39639.84平方米（合59.46畝），已建設辦公樓、1#廠房、2#廠房、食堂、冷庫，合計建設面積18648平方米。現(xiàn)安徽眾安交通設施有限公司正在與經(jīng)開區(qū)洽談租賃協(xié)議，擬投資建設道路生命安全防護設施生產(chǎn)項目。2023年4月，利辛縣信宜達融資擔保有限公司向利辛縣政府提出申請，為盤活公司抵債資產(chǎn)，申請由利辛縣政府收回原安徽康冷冷鏈有限公司南側43.55畝未建設部分土地。2023年4月21日，利辛縣自然資源和規(guī)劃局依法完成收回程序，下發(fā)了《利辛縣人民政府關于收回利辛縣信宜達融資擔保有限公司部分國有建設用地使用權的決定》，利辛縣信宜達融資擔保有限公司辦理了不動產(chǎn)權變更登記。經(jīng)利辛縣政府招商引資，2023年4月24日，利辛縣自然資源和規(guī)劃局收到利辛縣經(jīng)開區(qū)來函，擬將此宗工業(yè)用地供應給吉諾生物醫(yī)藥技術（安徽）有限公司，投資建設高端細胞培養(yǎng)基核心技術國產(chǎn)化項目。項目總投資1.2億，其中固定資產(chǎn)投資1億元，流動資金2000萬元。畝均投資280萬，建成投產(chǎn)后預計年均產(chǎn)值2億元，可吸納就業(yè)兩百人。2023年5月24日，吉諾生物醫(yī)藥技術（安徽）有限公司通過掛牌出讓的方式競得該宗工業(yè)用地使用權，土地面積42.76畝，成交價款428萬元?，F(xiàn)該公司正在辦理規(guī)劃、施工手續(xù)。
收購已建成存量商品房用作保障性住房是黨中央、國務院作出的重要部署。專項債券用于存量房地產(chǎn)市場預計將于2025年實施， 實施流程上將會與現(xiàn)有用于增量市場有明顯的不同，目前財政部等相關部門尚未出臺相關指導性文件。除專項債券資金外，收回收購土地用于保障性住房的，還可以使用結構性金融工具、銀行貸款、中央預算內(nèi)資金等多種手段解決資金問題，也可以土地使用權作價入股、企業(yè)投資建設等方式鼓勵社會資金建設公共租賃房，但要量力而行，堅決避免新增地方政府隱性債務。
保障性租賃住房建設應優(yōu)先選擇人口凈流入地區(qū)。以人口凈流入作為參考指標，保障性租賃住房未來空間主要集中在人口流入量大的長三角經(jīng)濟圈、中部城市，重點地區(qū)為浙江、江蘇、廣東、安徽、河南、四川，其中省會城市人口凈流入明顯。在各大經(jīng)濟圈中，長三角經(jīng)濟圈、中部城市、西北城市及東北城市人口持續(xù)流入。特別是長三角經(jīng)濟圈，2023年人口流入規(guī)模達到107.67萬人，較2022年增加約4萬，創(chuàng)近三年新高。保障性租賃住房建設應依據(jù)當?shù)貙嶋H需要。地方政府應準確摸清需求，細致摸排本地區(qū)保障性住房需求底數(shù)和已建成存量商品房情況，合理確定可用作保障性住房的商品房房源，提前鎖定保障性住房需求，做到收購的已建成存量商品房戶型面積合適、價格合適、位置合適，避免盲目收購。特別是對于收購后用于配售型保障性住房的房源，力爭以合理價格收購的房源能夠盡快配售出去，防止重新形成收購房源企業(yè)的庫存。保障性租賃住房建設應從運營的角度做好規(guī)劃。各地對保障性安居工程用地應當節(jié)約集約，統(tǒng)一規(guī)劃，合理布局，本著方便保障對象生活、工作的原則，選擇交通便利、配套齊全、就業(yè)方便的地塊作為保障性安居工程建設項目用地。具有一定規(guī)模的廉租住房、經(jīng)濟適用房、公共租賃房等保障性住房項目，可以按批準的方案在底層配建商業(yè)店鋪等經(jīng)營性用房，經(jīng)營所得按規(guī)定收支，支持保障性安居工程建設和管理。保障性租賃住房應由獨立國有公司集中建設、運營。保障性租賃住房未來增長空間大，具有穩(wěn)定的經(jīng)營現(xiàn)金流，是政府的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。作為生活必需品和公共品的住房要求政府承擔起健康住房體系構建的職能，城投企業(yè)作為地方政府實現(xiàn)此類公共政策職能的重要載體，參與住房保障體系建設，亦是其自身轉型的方向之一。目前各地政府高度重視保障性租賃住房建設，大部分地區(qū)成立了獨立的國有公司專門負責該業(yè)務。1、城投企業(yè)參與收購存量商品房作為保障性住房的機遇如何？---陳 濤 中誠信國際政府公共評級部2、推進收購存量房用作保障性住房---亢舒 經(jīng)濟日報3、加快推進保障性住房建設——虞曉芬 浙江工業(yè)大學中國住房和房地產(chǎn)研究院院長
