引言：
10月12日，財(cái)政部在國(guó)務(wù)院新聞發(fā)布會(huì)指出要研究完善項(xiàng)目管理機(jī)制，切實(shí)發(fā)揮政府投資引導(dǎo)帶動(dòng)作用。近日，部分地區(qū)已經(jīng)接到專項(xiàng)債券自審自發(fā)試點(diǎn)征求意見(jiàn)，根據(jù)我司長(zhǎng)期調(diào)研、研究，當(dāng)前專項(xiàng)債券管理中主要面臨五大問(wèn)題，這也是專項(xiàng)債券自審自發(fā)試點(diǎn)中無(wú)法規(guī)避的問(wèn)題。1、發(fā)行管理：債券發(fā)行與使用主體不一致，償債意識(shí)淡薄2、限額管理：限額分配與風(fēng)險(xiǎn)管理不匹配，正向激勵(lì)不明顯3、預(yù)算管理：預(yù)算制度與項(xiàng)目周期難兼容，資金難管理4、項(xiàng)目管理：項(xiàng)目“投建運(yùn)”涉及單位多，管理鏈條長(zhǎng)5、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)無(wú)標(biāo)準(zhǔn)，登記管理困難總結(jié)：“雙掛鉤1+4”專項(xiàng)債管理方案在新《預(yù)算法》和國(guó)務(wù)院文件的框架之下，地方政府融資機(jī)制進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，緊緊圍繞合理合法募集資金、提高資金使用效率、加強(qiáng)地方政府債務(wù)法律風(fēng)險(xiǎn)管理三大目標(biāo)，朝著法治化、市場(chǎng)化、科學(xué)化方向演進(jìn)，在上述頂層設(shè)計(jì)之下，我國(guó)目前初步形成了以《預(yù)算法》為法律依據(jù)、以《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》為制度框架、以國(guó)務(wù)院和財(cái)政部等有關(guān)部委下發(fā)的一系列文件為主的地方政府債券法律管理體系，具體主要由限額管理、預(yù)算管理、項(xiàng)目管理、資金使用管理、信息公開和常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制等制度組成。
從專項(xiàng)債券全生命周期角度來(lái)看，已出臺(tái)的專項(xiàng)債券的管理制度重心聚焦在限額管理、項(xiàng)目管理和資金使用管理等前端，而對(duì)于專項(xiàng)債券風(fēng)險(xiǎn)管理核心的收入、運(yùn)營(yíng)和資產(chǎn)涉及的較少。從國(guó)家兩部委到各省財(cái)政與發(fā)改部門，以及地市級(jí)的主管部門，仍然圍繞專項(xiàng)債券的項(xiàng)目成熟度和融資平衡方案兩個(gè)主要方向進(jìn)行項(xiàng)目審核，現(xiàn)已建立了較為成熟體系的項(xiàng)目審核工作制度。但是對(duì)于專項(xiàng)債券的投后管理，包括項(xiàng)目收入管理、運(yùn)營(yíng)管理、資產(chǎn)管理等并未出臺(tái)任何政策，目前仍處于空白狀態(tài)。當(dāng)前專項(xiàng)債券管理主要有以下五個(gè)問(wèn)題：1、發(fā)行管理：債券發(fā)行與使用主體不一致，償債意識(shí)淡薄轉(zhuǎn)貸普遍，“自發(fā)自還”并未真正建立。2014年財(cái)政部在上海等10個(gè)地區(qū)開展了地方政府債券自發(fā)自還試點(diǎn)工作，并于2017年在37個(gè)發(fā)行主體中正式采用自發(fā)自還的發(fā)行模式 。但是穿透來(lái)看，目前自發(fā)自還的模式不夠徹底，2023年全國(guó)發(fā)行主體本級(jí)新增債券發(fā)行額占當(dāng)年新增債券占比為10.76%，轉(zhuǎn)貸比例為89.24%。2023年某省本級(jí)新增債券發(fā)行額占當(dāng)年新增債券比例為0.92%，省級(jí)發(fā)行主體代區(qū)縣發(fā)行成為普遍現(xiàn)象。圖表 2：2018-2023年全國(guó)及某省發(fā)行主體本級(jí)發(fā)行情況
根據(jù)國(guó)家專項(xiàng)債券政策有關(guān)規(guī)定，省、自治區(qū)、直轄市和經(jīng)省級(jí)人民政府批準(zhǔn)自辦債券發(fā)行的計(jì)劃單列市（以下簡(jiǎn)稱省級(jí)）人民政府是發(fā)行主體，省級(jí)政府對(duì)專項(xiàng)債券依法承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任。市縣級(jí)政府在舉借相關(guān)專項(xiàng)債務(wù)時(shí)，由省級(jí)政府代為發(fā)行專項(xiàng)債券、再轉(zhuǎn)貸市縣使用。從債權(quán)債務(wù)關(guān)系來(lái)看，省級(jí)人民政府是地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行主體，也是專項(xiàng)債券對(duì)外償還主體，債券資金的使用主體為基層政府，省級(jí)政府與地方政府間為轉(zhuǎn)貸關(guān)系。債券限額分配和發(fā)行的權(quán)力在上級(jí)政府，債券資金的“借用管還”的責(zé)任主體是基層地方政府，權(quán)責(zé)不對(duì)等，導(dǎo)致基層政府的償債意識(shí)淡薄，在思想上不重視項(xiàng)目收入的管理問(wèn)題。發(fā)債主體和償債主體不完全一致，不利于強(qiáng)化地方政府償債責(zé)任和風(fēng)險(xiǎn)控制意識(shí)，不利于建立規(guī)范合理的債務(wù)管理和風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制等，如何在省級(jí)層面建立地方政府專項(xiàng)債券自發(fā)自還的發(fā)行機(jī)制，發(fā)揮市場(chǎng)對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別和防范機(jī)制成為地方政府債務(wù)管理的難點(diǎn)。2、限額管理：限額分配與風(fēng)險(xiǎn)管理不匹配，正向激勵(lì)不明顯專項(xiàng)債券實(shí)行限額管理，其中37個(gè)發(fā)行主體限額分配依據(jù)根據(jù)《新增地方政府債務(wù)限額分配管理暫行辦法》（財(cái)預(yù)[2023]51號(hào)）執(zhí)行，由財(cái)政部主導(dǎo)分配；省本級(jí)及市縣新增限額由省級(jí)財(cái)政部門在財(cái)政部下達(dá)的本地區(qū)新增限額內(nèi)測(cè)算分配，大部分省份依舊自身制定的新增地方政府債務(wù)限額分配管理辦法進(jìn)行額度分配。圖表 3：地方政府債務(wù)限額的審批與發(fā)行流程
根據(jù)鐘寧樺《地方政府專項(xiàng)債務(wù)限額如何合理分配》研究，財(cái)政部對(duì)省級(jí)發(fā)行主體在專項(xiàng)債券額度分配中客觀因素占比73%，彈性因素占比27%，其中客觀因素主要以財(cái)力為基礎(chǔ)的，彈性因素主要以支出進(jìn)度為基礎(chǔ)；省級(jí)發(fā)行主體對(duì)縣區(qū)專項(xiàng)債券額度分配中客觀因素占比63%，彈性因素占比37%。從客觀分配因素來(lái)看，在地方政府專項(xiàng)債券發(fā)展的初期階段，以財(cái)力作為限額分配的主要依據(jù)有現(xiàn)實(shí)性和階段性的特征，長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看從財(cái)力指標(biāo)本身而言，并不能準(zhǔn)備反應(yīng)發(fā)行主體的償債能力。從主觀分配因素來(lái)看，無(wú)論是財(cái)政部還是省級(jí)管理部門在專項(xiàng)債券額度分配中核心因素是需求，未與專項(xiàng)債券的建管運(yùn)掛鉤，造成大部分地區(qū)一味的追求項(xiàng)目?jī)?chǔ)備忽視后期管理。專項(xiàng)債券限額分配是債務(wù)管理工作的第一環(huán)，如果債券額度分配不與項(xiàng)目收入直接掛鉤，不從項(xiàng)目投資效益出發(fā)，不能直接反饋于項(xiàng)目投資結(jié)果，整個(gè)債務(wù)管理工作就會(huì)扭曲，專項(xiàng)債券項(xiàng)目也無(wú)法實(shí)現(xiàn)閉環(huán)。在當(dāng)前整體儲(chǔ)備充足的情況下，建議調(diào)整專項(xiàng)債券額度分配中需求占比過(guò)高的問(wèn)題，優(yōu)化財(cái)力計(jì)算公式，增加后期管理考核因素，建立項(xiàng)債券申報(bào)、發(fā)行、使用、償還的正向激勵(lì)機(jī)制，讓資金向管得好、用得好、投資效益明顯地區(qū)傾斜。3、預(yù)算管理：預(yù)算制度與項(xiàng)目周期難兼容，資金難管理專項(xiàng)債券納入納入政府性基金預(yù)算管理，到期采用一次性還本或分期還本的方式償還債務(wù)。專項(xiàng)債券通過(guò)項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)產(chǎn)生的現(xiàn)金流償還債務(wù)，實(shí)現(xiàn)收益與融資的自平衡，要求年度平衡與項(xiàng)目全生命周期平衡。在實(shí)際中專項(xiàng)債券的收益平衡與預(yù)算管理的年度平衡難以實(shí)現(xiàn)完全契合，存在以下問(wèn)題：一是在資金申請(qǐng)時(shí)專項(xiàng)債券資金按預(yù)算資金管理制度執(zhí)行，要求每年對(duì)資金需求進(jìn)行申報(bào)，當(dāng)年申請(qǐng)當(dāng)年債券資金支出完畢，資金申請(qǐng)使用審報(bào)周期過(guò)長(zhǎng)，部分已通過(guò)項(xiàng)目復(fù)申不通過(guò)，導(dǎo)致項(xiàng)目無(wú)法實(shí)施；二是在資金償還時(shí)當(dāng)項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)營(yíng)與實(shí)施方案完全一致時(shí)，按照政府性基金預(yù)算量入為出、收支平衡的原則編制，項(xiàng)目資金無(wú)法實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)累計(jì)到期一次性還本；當(dāng)項(xiàng)目年度實(shí)際運(yùn)營(yíng)收入低于實(shí)施方案時(shí)，不同政府性基金科目之間不能調(diào)劑，只有兩種解決辦法一是從相應(yīng)的公益性項(xiàng)目單位調(diào)入專項(xiàng)收入彌補(bǔ)（實(shí)際中往往不具備可操作性），二是項(xiàng)目周期內(nèi)以接續(xù)發(fā)行的方式對(duì)不足部分進(jìn)行再融資償還；當(dāng)項(xiàng)目收益實(shí)現(xiàn)方式為一次性或短期內(nèi)實(shí)現(xiàn)時(shí)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)滾動(dòng)累計(jì)到期償還，出現(xiàn)項(xiàng)目平衡，無(wú)法提前償還，但還要支付利息，降低了資金效益，增加了償債風(fēng)險(xiǎn)。4、項(xiàng)目管理：項(xiàng)目“投建運(yùn)”涉及單位多，管理鏈條長(zhǎng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目從申報(bào)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)到資產(chǎn)管理，涉及部門、環(huán)節(jié)過(guò)多，在管理體制上沒(méi)有統(tǒng)一的全流程管理單位，前重后輕現(xiàn)象普遍。目前地方政府專項(xiàng)債限額管理和項(xiàng)目管理由中央部門負(fù)責(zé)，作為地方政府專項(xiàng)債的發(fā)行、使用、償債主體缺乏自主性，債券管理與地方需求存在一定的不匹配。在市縣基層政府機(jī)關(guān)分類實(shí)施專項(xiàng)債項(xiàng)目，但機(jī)關(guān)單位普遍不具備投建管運(yùn)能力，項(xiàng)目大多采用代建制后期鏈條過(guò)長(zhǎng)涉及部門多。項(xiàng)目單位管理意識(shí)不強(qiáng)，責(zé)任履行不到位，普遍存在重謀劃、輕運(yùn)營(yíng)的情況。專項(xiàng)債券管理實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)負(fù)責(zé)，財(cái)政部門承擔(dān)歸口管理責(zé)任，各級(jí)財(cái)政負(fù)責(zé)本級(jí)專項(xiàng)債券的還本付息工作，市級(jí)財(cái)政對(duì)區(qū)縣財(cái)政和項(xiàng)目單位缺乏約束力，專項(xiàng)債券限額管理分為兩級(jí)，項(xiàng)目申報(bào)由財(cái)政和發(fā)改兩部門共同管理，資產(chǎn)管理歸屬國(guó)資委，建設(shè)運(yùn)營(yíng)由項(xiàng)目單位負(fù)責(zé)。財(cái)政部門在“借用管還”全流程監(jiān)管層面，對(duì)運(yùn)營(yíng)效益不佳、不能足額上繳收入的項(xiàng)目單位缺乏有效懲戒措施，還本付息對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目收入催繳困難。5、資產(chǎn)統(tǒng)計(jì)無(wú)標(biāo)準(zhǔn)，登記管理困難根據(jù)《關(guān)于進(jìn)一步做好政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度新舊銜接和加強(qiáng)行政事業(yè)單位資產(chǎn)核算的通知》（財(cái)會(huì)〔2018〕34號(hào)）規(guī)定按照“誰(shuí)承擔(dān)管理維護(hù)職責(zé)、由誰(shuí)入賬”的原則確定公共基礎(chǔ)設(shè)施的記賬主體。但“誰(shuí)承擔(dān)管理維護(hù)職責(zé)、由誰(shuí)入賬”的原則不能完全覆蓋所有項(xiàng)目。專項(xiàng)債項(xiàng)目中主體不一致的情況普遍存在，如申報(bào)單位和實(shí)施單位不一致，實(shí)施單位和建成后管理單位不一致，建成后管理單位和運(yùn)營(yíng)單位不一致。同時(shí)在資產(chǎn)管理中并沒(méi)有統(tǒng)一的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，核算方式不夠統(tǒng)一，多數(shù)為靜態(tài)統(tǒng)計(jì)，實(shí)際資產(chǎn)變動(dòng)狀況沒(méi)有能夠準(zhǔn)確反映。對(duì)于農(nóng)林類項(xiàng)目、村莊整治項(xiàng)目、老舊小區(qū)類、數(shù)據(jù)資產(chǎn)類項(xiàng)目資產(chǎn)登記困難。總結(jié)：“雙掛鉤1+4”專項(xiàng)債管理方案專項(xiàng)債券自審自發(fā)是專項(xiàng)債券管理中的一次飛躍，有利于切實(shí)發(fā)揮專項(xiàng)債券的投資帶動(dòng)效應(yīng)，但同時(shí)也面臨一系列的問(wèn)題。不同于一般財(cái)政性資金，地方政府專項(xiàng)債是由中央管理的地方政府負(fù)責(zé)償還的債務(wù)性資金，在資金管理中除了財(cái)政性資金的支出管理外還有一個(gè)本息歸集的收入管理。當(dāng)專項(xiàng)債券進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期后，財(cái)政專項(xiàng)債券管理的重心由前期的資金支出管理逐步轉(zhuǎn)移至資金收入管理，項(xiàng)目單位則由工程管理轉(zhuǎn)移至運(yùn)營(yíng)管理。結(jié)合專項(xiàng)債券管理制度要求，通過(guò)“支出+收入”構(gòu)建財(cái)政對(duì)專項(xiàng)債券的閉環(huán)管理。同時(shí)將財(cái)政管理與項(xiàng)目管理相結(jié)合，提出了“雙掛鉤1+4”專項(xiàng)債管理方案。雙掛鉤即將支出管理與工程管理、收入管理與運(yùn)營(yíng)管理掛鉤，1為一個(gè)專項(xiàng)債券管理辦法，4為償債備付金方案、運(yùn)營(yíng)管理方案、資產(chǎn)管理方案和監(jiān)督管理方案。“雙掛鉤1+4”專項(xiàng)債管理方案把專項(xiàng)債管理融入全口徑債務(wù)檢測(cè)系統(tǒng)，與地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解、國(guó)有平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型、統(tǒng)一市場(chǎng)建設(shè)相結(jié)合，試圖建立一個(gè)債務(wù)管理的長(zhǎng)效機(jī)制。歡迎各地財(cái)政、發(fā)改等部門進(jìn)行交流、合作。
