研究 | 土地儲備項(xiàng)目發(fā)展歷程及管理制度淺析
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作者: 泓創(chuàng)智勝
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發(fā)布時(shí)間: 174天前
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土地儲備是指地方政府為調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)土地的行為。土地儲備專項(xiàng)債券是地方政府專項(xiàng)債券的一個(gè)品種，是指地方政府為土地儲備發(fā)行，以項(xiàng)目對應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國有土地使用權(quán)出讓收入或國有土地收益基金收入（統(tǒng)稱土地出讓收入）償還的地方政府專項(xiàng)債券。
一、我國土地儲備項(xiàng)目發(fā)展歷程
隨著我國房地產(chǎn)市場發(fā)展，地方政府收儲土地資金早期以信貸為主。然而，信貸方式的土地收儲管理存在融資主體不規(guī)范、過度舉債與期限錯配、資金挪用和資金使用效率低下等問題。因此，全面規(guī)范地方政府舉債管理使得各地不得再向銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)舉借土地儲備貸款。
2014年9月，《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號）發(fā)布，規(guī)定除依法發(fā)行地方債券外，地方政府不得再以其他任何方式舉債，這為土地儲備專項(xiàng)債的誕生奠定了基礎(chǔ)?！蛾P(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)預(yù) (2016) 4 號）和《地方政府土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》等文件的相繼出臺，土地儲備專項(xiàng)債券的發(fā)行進(jìn)入初步探索和快速發(fā)展階段。2017年7月5日，北京發(fā)行了全國首批土儲專項(xiàng)債。此后，土地儲備專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模不斷增長。2017 - 2019 年，土儲專項(xiàng)債年度發(fā)行規(guī)模分別約為 2425 億元、5905 億元、6765 億元。在這一階段，土儲成為專項(xiàng)債重點(diǎn)投向領(lǐng)域，占比在 35% 左右。然而，在實(shí)踐中土地儲備專項(xiàng)債使用出現(xiàn)一些問題，例如以土地收儲的名義對平臺債務(wù)或者隱性債務(wù)進(jìn)行置換，從而新增地方政府隱性債務(wù)。2019 年 9 月，國務(wù)院常務(wù)會議明確提出，專項(xiàng)債資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。自此，土地儲備專項(xiàng)債發(fā)行擱置。2024年下半年房地產(chǎn)出現(xiàn)開發(fā)投資下降、銷售面積和銷售額下滑，以及庫存壓力增大等市場持續(xù)低迷的現(xiàn)象，自然資源部會同國家發(fā)展改革委等部門針對盤活房地產(chǎn)存量土地存在的問題，提到收購?fù)恋赜糜诒Ｕ闲宰》康模赏ㄟ^地方政府專項(xiàng)債券等予以資金支持，這被視為土儲專項(xiàng)債可能回歸的信號。2024年10月8日國家發(fā)展改革委提出運(yùn)用專項(xiàng)債券等支持盤活存量閑置土地等措施促進(jìn)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)。同年10月12日財(cái)政部提出允許專項(xiàng)債券用于土地儲備，主要是考慮到當(dāng)前各地閑置未開發(fā)的土地相對較多，支持地方政府使用專項(xiàng)債券回收符合條件的閑置存量土地，確有需要的地區(qū)也可以用于新增的土地儲備項(xiàng)目。這意味著土地儲備專項(xiàng)債全面重啟，進(jìn)入新的發(fā)展階段。
土地儲備資金來源于下列渠道：
1. 財(cái)政部門從已供應(yīng)儲備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等儲備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用；2. 財(cái)政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲備的資金；3. 發(fā)行地方政府債券籌集的土地儲備資金。自2017 年相關(guān)政策明確后，土地儲備專項(xiàng)債券成為重要的土地儲備資金來源。2019 - 2024 年期間其發(fā)行情況有過調(diào)整變化，2024 年 10 月起又重新獲得支持用于回收符合條件的閑置存量土地及部分新增土地儲備項(xiàng)目；4. 經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)可用于土地儲備的其他財(cái)政資金。
各地區(qū)的土儲項(xiàng)目管理制度不一樣，本文主要以深圳市和惠州市相關(guān)管理辦法作為參考。
入庫儲備土地必須是符合土地利用總體規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃，且為產(chǎn)權(quán)清晰的土地。
4.儲備土地入庫管理
儲備土地需進(jìn)行必要的前期開發(fā)，使之達(dá)到滿足供地地塊內(nèi)必要的“通平”條件，為政府供應(yīng)土地提供必要保障。
對于儲備土地內(nèi)已竣工驗(yàn)收或已完工具備規(guī)劃使用功能的市政基礎(chǔ)設(shè)施，各鎮(zhèn)政府、各職能管理部門應(yīng)及時(shí)接收和開展維護(hù)管養(yǎng)工作。
信息來源：惠州市自然資源局
儲備土地出庫時(shí)應(yīng)做到“凈地”移交，已經(jīng)辦理出庫手續(xù)的儲備土地，市土地儲備中心應(yīng)同時(shí)將出庫情況建檔造冊，并及時(shí)更新儲備土地臺賬及系統(tǒng)信息。
信息來源：深圳市人民政府辦公廳
土地儲備專項(xiàng)債券作為解決地方政府收儲土地資金來源的重要手段，具有廣闊的發(fā)展前景。通過政府的政策支持和多方合作，有助于緩解地方政府的資金壓力，尤其是在土地出讓收入下滑的背景下，為土地儲備工作提供了新的資金來源渠道，對于政府性基金預(yù)算的跨期平衡有很大幫助。這不僅可以幫助房企解決存量土地問題，引導(dǎo)資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，提升企業(yè)的資金使用效率，而且能夠擴(kuò)大專項(xiàng)債資金的適用范圍，在一定程度緩解當(dāng)前專項(xiàng)債優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目儲備相對不足、資金閑置的問題。未來，隨著政策的不斷完善和實(shí)施力度的加大，土地儲備專項(xiàng)債券將發(fā)揮更加重要的作用。
[1]《中華人民共和國預(yù)算法（2014 年修正）》[2]《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》（國發(fā)〔2014〕43 號）[3]《關(guān)于規(guī)范土地儲備和資金管理等相關(guān)問題的通知》（財(cái)預(yù) (2016) 4 號）[4]《地方政府土地儲備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》[6]《惠州市惠陽區(qū)土地儲備管理暫行辦法》[7]《惠州市區(qū)儲備土地入庫、出庫管理制度》
