國家發(fā)改委在10月8日發(fā)布會中提出：抓緊研究合理擴大地方政府專項債支持范圍，適當(dāng)擴大用作資本金的領(lǐng)域、規(guī)模和比例，研究開展項目審核自主權(quán)試點，實施續(xù)建項目“綠色通道”等，盡快出臺優(yōu)化完善地方政府專項債管理的新舉措。近年來，專項債作為地方政府基建融資的重要工具，已逐漸成為促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展的關(guān)鍵支柱。專項債用于補充項目資本金，不僅可以提高地方政府在基建方面的融資效率，還能提升資金的使用效果。然而，專項債作為資本金的應(yīng)用方式需要遵循嚴(yán)格的政策規(guī)范，并在項目收益和償債保障方面具備可行性。
本文將詳細(xì)探討專項債如何用于項目資本金的具體路徑和注意事項。
（一）投資項目資本金作為項目總投資中由投資者認(rèn)繳的出資額，對投資項目來說必須是非債務(wù)性資金。
（二）通過發(fā)行金融工具等方式籌措的各類資金，按照國家統(tǒng)一的會計制度應(yīng)當(dāng)分類為權(quán)益工具的，可以認(rèn)定為投資項目資本金，但不得超過資本金總額的50%。（三）《國務(wù)院關(guān)于加強固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號）規(guī)定不得認(rèn)定為投資項目資本金的情形：
（一）項目需符合特定投資領(lǐng)域
項目須為符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應(yīng)的重大項目：交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等；不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運作的產(chǎn)業(yè)項目。《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》廳字〔2019〕33號提出：允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應(yīng)的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。地方政府要按照一一對應(yīng)原則，將專項債券嚴(yán)格落實到實體政府投資項目，不得將專項債券作為政府投資基金、產(chǎn)業(yè)投資基金等各類股權(quán)基金的資金來源，不得通過設(shè)立殼公司、多級子公司等中間環(huán)節(jié)注資，避免層層嵌套、層層放大杠桿。地方政府謀劃項目籌資須滿足比例要求。在整體額度把控上，地方專項債資金用于項目資本金的規(guī)模最多可占各省專項債規(guī)模的25%，例如某省今年累計地方專項債券資金額度為1000億元，最多可將其中250億元用于項目資本金。即地方政府需根據(jù)當(dāng)前年度專項債券整體額度，合理規(guī)劃用作資本金的數(shù)額，不能超過全省總體額度的25%。但對單個項目的比例并未有所限制，某些項目里甚至將專項債券全額作為項目資本金。按照《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》規(guī)定，PPP項目不得出現(xiàn)以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金的行為。因為這種模式容易產(chǎn)生財政兜底預(yù)期、層層放大杠桿，風(fēng)險相對較大，并且在操作層面存在較多挑戰(zhàn)。
專項債可以作為地方政府項目的資本金，有效吸引社會資本參與，尤其是在大型基礎(chǔ)設(shè)施項目中。通過政府與社會資本的合作，可以實現(xiàn)資金的有效配置，降低政府的財政負(fù)擔(dān)。這種合作模式有助于將社會資金引入公共領(lǐng)域，從而提高投資的整體效益。將專項債作為資本金使用，能夠提高項目的融資能力。資本金的比例越高，項目的風(fēng)險相對較低，金融機構(gòu)因此更愿意提供貸款。這種融資優(yōu)勢使得項目能夠順利推進(jìn)，尤其是在那些具有穩(wěn)定收益的基礎(chǔ)設(shè)施項目中，資金的獲得變得更加容易。在財政收入有限的情況下，專項債作為資本金能夠幫助地方政府優(yōu)先支持那些對經(jīng)濟增長和民生改善至關(guān)重要的項目。這種靈活的資源配置不僅能滿足當(dāng)前的投資需求，還能在一定程度上減輕財政赤字的壓力，推動經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。通過專項債的資本金運用，可以加快基建投資，刺激經(jīng)濟增長。特別是在經(jīng)濟下行壓力加大的背景下，這種投資顯得尤為重要。專項債所資助的項目往往能夠創(chuàng)造就業(yè)、提高社會服務(wù)水平，從而促進(jìn)整體經(jīng)濟的復(fù)蘇和增長。（五）促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展專項債用作資本金可以促進(jìn)區(qū)域內(nèi)的協(xié)調(diào)發(fā)展，特別是在一些經(jīng)濟相對落后的地區(qū)。通過專項債的投資，能夠改善基礎(chǔ)設(shè)施，提升公共服務(wù)水平，從而促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟的均衡發(fā)展。這對于縮小區(qū)域發(fā)展差距、推動經(jīng)濟一體化具有重要意義。
專項債雖然可以用作資本金，但仍然需要在未來進(jìn)行償還。如果項目收益不如預(yù)期，地方政府可能面臨較大的償債壓力。這種壓力可能會導(dǎo)致地方財政出現(xiàn)困難，影響其他公共服務(wù)的投入和社會穩(wěn)定。專項債投資的項目通常需要有明確的收益來源。然而，在實際操作中，很多項目的收益預(yù)期可能受到市場環(huán)境、政策變化和運營管理等多重因素的影響。收益的不確定性增加了投資的風(fēng)險，可能導(dǎo)致項目無法實現(xiàn)預(yù)期的經(jīng)濟效益。政策環(huán)境的變化可能直接影響專項債的發(fā)行和使用方向。例如，中央政府在面對經(jīng)濟形勢變化時，可能會收緊債務(wù)管理政策，從而影響地方政府的融資能力。地方政府需要關(guān)注政策動態(tài)，及時調(diào)整融資策略，以應(yīng)對潛在的政策風(fēng)險。在使用專項債作為資本金時，地方政府可能依賴于后續(xù)融資來支持項目的正常運轉(zhuǎn)。如果后續(xù)融資不順利，可能會造成資金鏈斷裂，從而影響項目的推進(jìn)。這種風(fēng)險在市場融資環(huán)境不穩(wěn)定的情況下尤為明顯。專項債的使用可能導(dǎo)致地方政府的整體債務(wù)水平上升。在財政收入增長乏力的背景下，增加的債務(wù)可能引發(fā)市場對地方政府償債能力的擔(dān)憂，進(jìn)而影響其信用評級和融資成本。
專項債用于基建項目，從最初的鐵路、高速公路等大體量投資項目，逐漸變?yōu)槌鞘型＼噲?、供排水等補短板的小型項目，2024年新增的“保障性住房”則與當(dāng)前穩(wěn)定房地產(chǎn)市場密切相關(guān)。但總體上看，用作項目資本金的專項債券資金占全部專項債券資金的比例低于10%，與國家允許最高可達(dá)25%的比例存在差距。預(yù)計將合理擴大地方政府專項債券支持范圍，適當(dāng)擴大專項債券用作資本金領(lǐng)域，提高用作項目資本金比例。
