隨著房地產(chǎn)市場的調(diào)整與下行，多地政府和房地產(chǎn)企業(yè)遭遇困境，特別是在房地產(chǎn)存量土地的利用、轉(zhuǎn)讓與收回等方面，面臨著流動(dòng)性資金不足的問題。為了減少市場上存量土地規(guī)模、改善土地供求關(guān)系、增強(qiáng)地方政府和企業(yè)資金流動(dòng)性、促進(jìn)房地產(chǎn)市場止跌回穩(wěn)，2024年下半年以來，自然資源部聯(lián)合國家發(fā)展改革委等部門出臺(tái)了18條政策措施，并重啟了土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券。本次重啟的土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券不同于2019年之前的土儲(chǔ)（一級(jí)開發(fā)儲(chǔ)備），重點(diǎn)聚焦于房地產(chǎn)市場存在的各種問題。專項(xiàng)債券收回收購閑置土地由自然資源部門統(tǒng)籌，介于專項(xiàng)債券收回收購閑置土地整體額度有限，提前謀劃項(xiàng)目是爭取資金的關(guān)鍵。目前，2025年第一批地方政府專項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)工作已經(jīng)啟動(dòng)，財(cái)政部及自然資源部并未下達(dá)專項(xiàng)債券收購閑置土地操作流程，北京泓創(chuàng)智勝咨詢有限公司結(jié)合各地實(shí)操經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)了專項(xiàng)債券收回收購閑置土地操作流程以供參考。
土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券項(xiàng)目須由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)作為項(xiàng)目業(yè)主。
專項(xiàng)債券收回收購的地塊，必須在全民所有土地資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)中有儲(chǔ)備地塊標(biāo)識(shí)碼。
第一梯隊(duì)：企業(yè)無力或無意愿繼續(xù)開發(fā)、已供應(yīng)未動(dòng)工的住宅用地和商服用地。
第二梯隊(duì)：進(jìn)入司法或破產(chǎn)拍賣、變賣程序的土地（流拍兩次以后）。
第三梯隊(duì)：因低效用地再開發(fā)或基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等需要收回的土地。
第四梯隊(duì)：已動(dòng)工地塊中規(guī)劃可分割暫未建設(shè)的部分。
第五梯隊(duì)：其他用途的土地。
注：低效用地再開發(fā)：《關(guān)于深入推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)的指導(dǎo)意見》規(guī)定的城鎮(zhèn)低效用地，是指經(jīng)第二次全國土地調(diào)查已確定為建設(shè)用地中的布局散亂、利用粗放、用途不合理、建筑危舊的城鎮(zhèn)存量建設(shè)用地，權(quán)屬清晰、不存在爭議。國家產(chǎn)業(yè)政策規(guī)定的禁止類、淘汰類產(chǎn)業(yè)用地；不符合安全生產(chǎn)和環(huán)保要求的用地；“退二進(jìn)三”產(chǎn)業(yè)用地；布局散亂、設(shè)施落后，規(guī)劃確定改造的老城區(qū)、城中村、棚戶區(qū)、老工業(yè)區(qū)等，可列入改造開發(fā)范圍?，F(xiàn)狀為閑置土地、不符合土地利用總體規(guī)劃的歷史遺留建設(shè)用地等，不得列入改造開發(fā)范圍。
申報(bào)專項(xiàng)債券資金擬收回收購的土地必須納入二零二五年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃和監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)的存量閑置土地清單，符合這兩個(gè)條件的才能申報(bào)使用專項(xiàng)債券。
對司法拍賣變賣的土地。鼓勵(lì)地方政府參與競買，但至少要兩次流拍之后，爭取在一個(gè)適當(dāng)?shù)倪m合的價(jià)格水平再出售（在變賣價(jià)格不高于基礎(chǔ)價(jià)格的前提下，可按變賣價(jià)格確定收地價(jià)格）。
對于收回收購可分割暫未建設(shè)的部分，對于企業(yè)仍然要使用的地塊出具新的規(guī)劃條件，重新核算地價(jià)，并補(bǔ)繳相應(yīng)的價(jià)款（注意收支兩條線，不能相抵）。
對于收回收購?fù)恋氐南群箜樞?，各地可結(jié)合實(shí)際情況進(jìn)行調(diào)整，一般第一梯隊(duì)不會(huì)變動(dòng)，部分地區(qū)在存在大量工業(yè)用地閑置的情況下，會(huì)將其他用途的土地納入第二梯隊(duì)。
結(jié)合《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》和《土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理辦法（試行）》以及各地情況，土地收儲(chǔ)資金一般來源于以下四個(gè)渠道。
（1）財(cái)政部門從已供應(yīng)儲(chǔ)備土地產(chǎn)生的土地出讓收入中安排給土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)的征地和拆遷補(bǔ)償費(fèi)用、土地開發(fā)費(fèi)用等儲(chǔ)備土地過程中發(fā)生的相關(guān)費(fèi)用；
（2）財(cái)政部門從國有土地收益基金中安排用于土地儲(chǔ)備的資金；
（3）發(fā)行地方政府專項(xiàng)債券籌集的土地儲(chǔ)備資金；
（4）經(jīng)財(cái)政部門批準(zhǔn)可用于土地儲(chǔ)備的其他財(cái)政資金。
（1）市場評(píng)估價(jià)格（土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)委托經(jīng)備案的土地估價(jià)機(jī)構(gòu)，對擬收回收購地塊開展土地市場價(jià)格評(píng)估）；
（2）企業(yè)土地成本：常規(guī)情況下，企業(yè)土地成本包括已繳納的土地價(jià)款、相關(guān)稅費(fèi)（契稅、印花稅、耕地占用稅、復(fù)墾費(fèi)用等）、融資成本等，各地可結(jié)合地方財(cái)力情況以及企業(yè)訴求，確定企業(yè)土地成本涵蓋范圍。
二者取其低作為基礎(chǔ)價(jià)格，并在基礎(chǔ)價(jià)格上下調(diào)幅度（處置存量閑置土地協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制或土地出讓協(xié)調(diào)決策機(jī)構(gòu)根據(jù)市場形勢、合同履約情況等集體決策，確定基礎(chǔ)價(jià)格下調(diào)幅度，經(jīng)與土地使用權(quán)人協(xié)商一致，并經(jīng)公示無異議后到市縣人民政府批準(zhǔn)確認(rèn)）。
根據(jù)常規(guī)的土儲(chǔ)工作安排，結(jié)合專項(xiàng)債券申報(bào)流程，關(guān)于專項(xiàng)債券收回收購閑置土地的工作流程，我司提出以下建議。
（1）地塊篩選
自然資源主管部門要依托土地市場動(dòng)態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)中的處置存量閑置土地清單摸清底數(shù)，根據(jù)需要向社會(huì)發(fā)布收回收購?fù)恋卣骷妗?/span>
（2）計(jì)劃申報(bào)
自然資源主管部門綜合考慮企業(yè)意愿、市場需求、地塊條件等因素確定擬收回收購意向地塊和時(shí)序安排，分批納入年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃，優(yōu)先申報(bào)使用政府專項(xiàng)債券資金，并根據(jù)收回收購情況動(dòng)態(tài)更新處置存量閑置土地清單。
（3）提出申請
已列入處置存量閑置土地清單和年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃的地塊由土地使用權(quán)人向地塊所在區(qū)政府提出土地收回收購申請，并遞交相關(guān)資料。
（4）協(xié)商收地
政府組織資源規(guī)劃、發(fā)展改革、財(cái)政、司法稅務(wù)等相關(guān)部門，依據(jù)收地定價(jià)機(jī)制，經(jīng)與土地使用權(quán)人協(xié)商達(dá)成一致意見后提出收地初步價(jià)格，并制訂收地初步方案。方案通過后發(fā)布公示。
（5）審批實(shí)施
在公示無異議的前提下，資源規(guī)劃局組織將收地方案報(bào)請市政府批準(zhǔn)。
土地儲(chǔ)備中心根據(jù)市政府批準(zhǔn)的收地方案與土地使用權(quán)人簽訂收儲(chǔ)協(xié)議或收儲(chǔ)合同，依據(jù)協(xié)議或合同約定將土地納入政府儲(chǔ)備。
此外，對于土儲(chǔ)專項(xiàng)債券資金的使用，預(yù)計(jì)監(jiān)管力度將予以加強(qiáng)，建議地方政府提前與相關(guān)企業(yè)協(xié)商土儲(chǔ)資金使用范圍，引導(dǎo)相關(guān)企業(yè)將資金重點(diǎn)用于保交樓等民生工程。
（1）收地申請
（2）宗地用地紅線圖
（3）宗地現(xiàn)狀航拍影像圖
（4）國土空間規(guī)劃套合圖
（5）宗地相關(guān)權(quán)證復(fù)印件
（6）相關(guān)的政府批復(fù)文件
（7）土地收儲(chǔ)計(jì)劃等
（8）其他
除以上資料外，考慮防范風(fēng)險(xiǎn)的要求，可結(jié)合實(shí)際情況增加其他必要手續(xù)，目前部分地區(qū)出臺(tái)了專項(xiàng)債券收購閑置土地操作的具體清單，最多可達(dá)二十余項(xiàng)，前期資料梳理較為繁瑣。
土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)形成擬收回收購的存量閑置房地產(chǎn)用地項(xiàng)目，一個(gè)項(xiàng)目可以對應(yīng)單個(gè)地塊，也可對應(yīng)多個(gè)地塊。在專項(xiàng)債券收購閑置土地實(shí)際操作過程中存在的問題比較多，比如閑置土地的解押、土地價(jià)格的確定等。目前穿透式系統(tǒng)尚未更新對應(yīng)投向領(lǐng)域，如需在2025年第一批需求中申報(bào)，各地在項(xiàng)目名稱后務(wù)必加上“（新增土儲(chǔ)）”“（回收存量閑置土地）”“（收購存量房）”的字眼。資金投向領(lǐng)域暫選擇“09城市更新”下的“0909城市公共空間功能提升及其他城市更新基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。以上領(lǐng)域項(xiàng)目需求申報(bào)階段的實(shí)施方案及事前績效評(píng)估也需上傳。
專項(xiàng)債券收購閑置土地推進(jìn)中難點(diǎn)主要集中在三個(gè)方面：
一是收購價(jià)格，一般收購閑置地塊中有第三方的土地價(jià)值評(píng)估，評(píng)估價(jià)格往往低于被收購企業(yè)的預(yù)期，實(shí)際中往往以雙方協(xié)商為主，協(xié)商價(jià)格既要滿足政策要求又要符合企業(yè)利益需要合理的價(jià)格方案；
二是資金來源，收購閑置地塊資金包括財(cái)政資金和專項(xiàng)債，與需求相比收購閑置土地整體資金額度較低，資金缺口較大，由于土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券項(xiàng)目須由納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)承擔(dān)，目前無法撬動(dòng)銀行資金，部分地區(qū)也在嘗試通過國有企業(yè)市場化盤活閑置土地市場；
三是項(xiàng)目周期較長，從閑置土地的認(rèn)定、收購價(jià)格的談判、抵質(zhì)押手續(xù)的處理、方案編制系統(tǒng)錄入等涉及手續(xù)多、流程復(fù)雜，目前尚無統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，項(xiàng)目推進(jìn)過程中需要多個(gè)部門協(xié)調(diào)配合。
從我司廣東、四川、浙江、安徽、河南等地項(xiàng)目推進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來看，設(shè)立工作專班、制定好工作流程、專業(yè)機(jī)構(gòu)參與是高效推進(jìn)工作的關(guān)鍵。
參考政策依據(jù)：
《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)）
關(guān)于印發(fā)《土地儲(chǔ)備資金財(cái)務(wù)管理辦法》的通知（財(cái)綜〔2018〕8號(hào)）
關(guān)于印發(fā)《土地儲(chǔ)備項(xiàng)目預(yù)算管理辦法（試行）》的通知（財(cái)預(yù)〔2019〕89號(hào)）
《閑置土地處置辦法》
《自然資源部 國家發(fā)展改革委關(guān)于實(shí)施妥善處置閑置存量土地若干政策措施的通知》（自然資發(fā)〔2024〕104號(hào)）
《自然資源部關(guān)于運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券資金收回收購存量閑置土地的通知》（自然資發(fā)〔2024〕242號(hào)）
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