目前，非試點(diǎn)地區(qū)土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債只有少數(shù)幾個(gè)省啟動(dòng)，大部分地區(qū)的情況是：區(qū)縣看省廳，省廳等中央。北京泓創(chuàng)智勝咨詢(xún)有限公司已參與廣東、四川、江西、安徽等多個(gè)地區(qū)土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債工作，泓創(chuàng)客戶可聯(lián)系項(xiàng)目經(jīng)理咨詢(xún)相關(guān)信息，預(yù)計(jì)3月下旬非試點(diǎn)地區(qū)將會(huì)正式啟動(dòng)相關(guān)工作，根據(jù)試點(diǎn)地區(qū)發(fā)行安排土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債本年度計(jì)劃發(fā)行1-2批次，建議非試點(diǎn)地區(qū)先行先試搶抓機(jī)遇做好項(xiàng)目前期工作。2025年3月6日，自然資源部與財(cái)政部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好運(yùn)用地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券支持土地儲(chǔ)備有關(guān)工作的通知》（自然資發(fā)〔2025〕45號(hào)），相較于2017年財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)在強(qiáng)化風(fēng)險(xiǎn)管控的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步優(yōu)化了債券發(fā)行機(jī)制與資金管理要求，為地方土地儲(chǔ)備工作提供了更清晰的政策指引。本文將從新規(guī)要點(diǎn)、新舊政策差異及地方實(shí)施策略三個(gè)方面展開(kāi)分析。
1.優(yōu)先使用處置存量閑置土地含（企業(yè)無(wú)力開(kāi)發(fā)的房地產(chǎn)用地等），且2024年11月7日后供應(yīng)的土地不列入存量閑置土地范圍，避免新增土地積壓。從各地實(shí)際情況來(lái)看，閑置土地清單對(duì)閑置土地的認(rèn)定并非《閑置土地處理辦法》中的狹義范圍，更多的是因政府、不可抗力、企業(yè)無(wú)力開(kāi)發(fā)造成的閑置土地，是一個(gè)更為廣義的范圍。
2.僅納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)可申請(qǐng)專(zhuān)項(xiàng)債券資金，實(shí)行“專(zhuān)款專(zhuān)用、封閉管理”，嚴(yán)防資金挪用。從已發(fā)行土儲(chǔ)項(xiàng)目來(lái)看，242號(hào)文對(duì)于收購(gòu)存量閑置土地有明確的要求，必須是納入名錄管理的土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)，而對(duì)于新增土儲(chǔ)并沒(méi)有明確要求。北京市發(fā)行的新增土儲(chǔ)項(xiàng)目中含有大量企業(yè)作為實(shí)施機(jī)構(gòu)申報(bào)的案例，此種做法也符合財(cái)綜〔2016〕4號(hào)文的要求。
（二）優(yōu)化審核流程與項(xiàng)目篩選1.項(xiàng)目需滿足“成熟度高、風(fēng)險(xiǎn)低、收益顯著”條件，并納入全民所有土地資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，實(shí)行全流程透明化監(jiān)管?！俺墒於雀摺L(fēng)險(xiǎn)低、收益顯著”是土儲(chǔ)項(xiàng)目最基礎(chǔ)要求，各地在選擇項(xiàng)目時(shí)主要看中社會(huì)效益（重大項(xiàng)目實(shí)施、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、風(fēng)險(xiǎn)化解）和經(jīng)濟(jì)效益（產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)效應(yīng)）。
2.區(qū)分“自審自發(fā)”試點(diǎn)與非試點(diǎn)地區(qū)：試點(diǎn)地區(qū)享有“自審自發(fā)”權(quán)限，省級(jí)政府直接審核發(fā)債，非試點(diǎn)地區(qū)仍需由財(cái)政部與自然資源部聯(lián)合審核。目前自審自發(fā)省份已經(jīng)有三個(gè)地區(qū)啟動(dòng)了土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債，兩個(gè)地區(qū)已發(fā)行，四川3月底發(fā)行，三個(gè)省份各有特色。北京能夠全國(guó)首發(fā)靠的是最完備的土地管理制度，廣東存量土儲(chǔ)首發(fā)靠的是敢闖敢為敢試的務(wù)實(shí)精神。
（三）強(qiáng)化資金與收益平衡機(jī)制1.允許專(zhuān)項(xiàng)債券資金同一項(xiàng)目?jī)?nèi)不同地塊間調(diào)劑使用，但以項(xiàng)目為單位確保整體收益與融資自平衡。52號(hào)文的出臺(tái)對(duì)專(zhuān)項(xiàng)債券的平衡方式發(fā)生了重大變化，從以前的項(xiàng)目平衡到區(qū)域平衡，兼顧了一些收益不足項(xiàng)目的建設(shè)需求。對(duì)于土儲(chǔ)項(xiàng)目而言，特別是一些收儲(chǔ)中公共服務(wù)設(shè)施用地占比較大的地塊，完全可以采用區(qū)域平衡的方式實(shí)施。目前項(xiàng)目實(shí)施的難點(diǎn)及審核的要點(diǎn)集中在兩個(gè)價(jià)格的決定，一個(gè)是收儲(chǔ)價(jià)格，一個(gè)是出讓價(jià)格。
2.債券期限需結(jié)合土地市場(chǎng)供需合理設(shè)定，鼓勵(lì)靈活設(shè)計(jì)還款方式。根據(jù)財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)的要求，土地儲(chǔ)備專(zhuān)項(xiàng)債券期限應(yīng)當(dāng)與土地儲(chǔ)備項(xiàng)目期限相適應(yīng)，原則上不超過(guò)5年，具體由市縣級(jí)財(cái)政部門(mén)會(huì)同本級(jí)國(guó)土資源部門(mén)、土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目周期、債務(wù)管理要求等因素提出建議，報(bào)省級(jí)財(cái)政部門(mén)確定。從已發(fā)行項(xiàng)目來(lái)看，大部分項(xiàng)目以5年期為主，也有發(fā)5+2、7、10年期債券。
（四）壓實(shí)責(zé)任與動(dòng)態(tài)監(jiān)管
1.地方政府需對(duì)項(xiàng)目真實(shí)性、合法、合規(guī)性負(fù)責(zé)，嚴(yán)禁債券資金空轉(zhuǎn)或虛增財(cái)政收入。土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債除了要錄入穿透式監(jiān)測(cè)系統(tǒng)外還需錄入自然資源部的全民所有土地資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)接受雙方監(jiān)管，對(duì)于抵質(zhì)押地塊、訴訟地塊以及房地產(chǎn)企業(yè)地塊要求建立資金監(jiān)管，確保債券資金優(yōu)先用于償還債務(wù)。
2.省級(jí)部門(mén)每年三季度上報(bào)債券使用情況，中央部委隨機(jī)抽查重點(diǎn)項(xiàng)目。從已發(fā)行項(xiàng)目來(lái)看，新增土儲(chǔ)項(xiàng)目主要用于重大工程、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等已有明確規(guī)劃、用途的地塊；存量土儲(chǔ)主要化解地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)、提高二級(jí)市場(chǎng)流動(dòng)性，要求資金拼盤(pán)完整，項(xiàng)目收益足夠。
2025年政策與2017年政策對(duì)比，主要變化如下：三、地方應(yīng)當(dāng)如何用好土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債？
目前大部分省份尚未出臺(tái)相關(guān)細(xì)則，對(duì)于土儲(chǔ)工作建議參考外省經(jīng)驗(yàn)先行先試，爭(zhēng)優(yōu)創(chuàng)先，做好項(xiàng)目前期工作。建議從下面五個(gè)方面開(kāi)展工作：1、加快推進(jìn)進(jìn)度，成立工作專(zhuān)班。土儲(chǔ)項(xiàng)目涉及環(huán)節(jié)多，溝通協(xié)調(diào)難度大，項(xiàng)目周期長(zhǎng)，建議成立自規(guī)+財(cái)政+中介機(jī)構(gòu)的工作體制。2、規(guī)范實(shí)施流程，出臺(tái)實(shí)施細(xì)則。明確工作流程，減少重復(fù)工作，提高工作效率，特別是收儲(chǔ)中的三個(gè)價(jià)格的控制：成本價(jià)、評(píng)估價(jià)和出讓價(jià)。3、加強(qiáng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備，著眼三年考慮。考慮政策支持力度，建議存量閑置土地和新增收儲(chǔ)土地分項(xiàng)目申報(bào)，優(yōu)先考慮存量閑置土地回購(gòu)收儲(chǔ)。4、做好項(xiàng)目分類(lèi)，提升投資效益。盤(pán)點(diǎn)區(qū)域存量閑置土地狀況，確定擬回購(gòu)地塊及相關(guān)要素，做好項(xiàng)目分類(lèi)，從經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、房地產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)化解、項(xiàng)目成熟度等多角度確定項(xiàng)目實(shí)施的優(yōu)先級(jí)。
加強(qiáng)上級(jí)部門(mén)溝通，獲取更多的政策、額度支持，爭(zhēng)取納入試點(diǎn)加速項(xiàng)目落地。
2025年土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債券新規(guī)通過(guò)“松緊結(jié)合”的政策設(shè)計(jì)，既嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，又賦予地方更大操作空間。試點(diǎn)權(quán)限下放、資金靈活調(diào)劑等舉措，有助于激發(fā)地方積極性，推動(dòng)土地資源高效配置。
目前，非試點(diǎn)地區(qū)土儲(chǔ)專(zhuān)項(xiàng)債只有少數(shù)幾個(gè)省啟動(dòng)，大部分地區(qū)的情況是：區(qū)縣看省廳，省廳等中央。中央部門(mén)主要看自審自發(fā)地區(qū)，兩會(huì)后非試點(diǎn)地區(qū)會(huì)逐步啟動(dòng)，有準(zhǔn)備的地區(qū)先獲得額度。104、242、45號(hào)文等自然資源部文件已經(jīng)確定了新土儲(chǔ)的大體框架，實(shí)施細(xì)則也在制定中，等政策全部出來(lái)也不會(huì)完全符合地方實(shí)際，等靠要最后還是一場(chǎng)空，建議地方先行先試做好前期工作。
