2024年12月25日，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機(jī)制的意見》（國辦發(fā)〔2024〕52號），這一舉措標(biāo)志著地方政府專項債券管理邁入了全新階段。
結(jié)合近期財政部、國家發(fā)改委對非自審自發(fā)區(qū)域首批次專項債券申報項目的審核結(jié)果反饋，以及廣東、四川等自審自發(fā)試點區(qū)域第一批項目的審核與發(fā)行情況，泓創(chuàng)智勝研究院針對地方政府專項債券項目的謀劃與申報，提出以下建議：
（一）統(tǒng)籌考量配套資金，匹配地方財力
對于非自審自發(fā)區(qū)域，在申報專項債券項目時，除了要考慮專項債券的需求金額，還需全面統(tǒng)籌地方需承擔(dān)的配套資金總額。
財政部對首批次申報項目的反饋意見中，首次出現(xiàn)區(qū)域不平衡、預(yù)算不平衡的問題，大量項目因這兩個原因未能通過審核，部分區(qū)縣甚至全部項目都未通過。
結(jié)合《意見》第四條提到的：做好專項債券項目融資收益平衡。對專項債券對應(yīng)的政府性基金收入和項目專項收入難以償還本息的，允許地方依法分年安排專項債券項目財政補(bǔ)助資金，以及調(diào)度其他項目專項收入、項目單位資金和政府性基金預(yù)算收入等償還，確保專項債券實現(xiàn)省內(nèi)各市、縣區(qū)域平衡，省級政府承擔(dān)兜底責(zé)任，確保法定債務(wù)按時足額還本付息，嚴(yán)防專項債券償還風(fēng)險。
由此推測，在本次財政部審核中，很可能加入了對地方政府公共預(yù)算收入的評估指標(biāo)。一方面，或許考慮了本次需求加存量還本付息金額占公共預(yù)算收入的比例；另一方面，也可能綜合考量了地方應(yīng)承擔(dān)的配套資金總額占公共預(yù)算收入的比例。
因此，地方政府在每批次項目申報時，務(wù)必綜合考慮配套資本金、債券需求、總投資與地方財力的匹配程度。
（二）聚焦投向領(lǐng)域，嚴(yán)守政策要求
在負(fù)面清單管理模式下，專項債券投向領(lǐng)域的要求仍是項目申報的重點關(guān)注內(nèi)容。
盡管國家發(fā)改委未明確首批次未通過項目的具體原因，但在部分自審自發(fā)試點區(qū)域的項目審核反饋中，頻繁提及內(nèi)容與投向不符等問題。
本次《意見》第一條即為：實行專項債券投向領(lǐng)域 “負(fù)面清單” 管理，將完全無收益的項目、樓堂館所、形象工程和政績工程，以及除保障性住房、土地儲備以外的房地產(chǎn)開發(fā)等納入其中。
在項目實際申報過程中，專項債券項目需通過發(fā)改委重大項目庫以及財政部穿透式監(jiān)管系統(tǒng)上報。重大項目庫填報需按照投向領(lǐng)域（目前共包含十二大投向領(lǐng)域、130 個支持方向）進(jìn)行，同時國家發(fā)改委由不同司局負(fù)責(zé)不同類型項目的審核，這就導(dǎo)致在審核過程中，自然形成對項目邊界和投向領(lǐng)域的要求。
基于此，建議地方政府在謀劃項目時，務(wù)必從投向領(lǐng)域出發(fā)。針對不同支持方向，既要遵循相關(guān)領(lǐng)域中央預(yù)算內(nèi)投資專項管理辦法的要求，也要滿足相關(guān)行業(yè)的規(guī)劃、建設(shè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)。
（三）緊扣國家戰(zhàn)略，契合地方需求
根據(jù)東部某省3月初發(fā)布的自審自發(fā)試點工作指引，在對專項債券項目的量化評分中，明確設(shè)置了戰(zhàn)略符合度得分，涵蓋戰(zhàn)略重要性、規(guī)劃符合性等評分維度。
而在本次《意見》第十六條也提到：鼓勵地方謀劃實施重大項目，集中財力辦大事。第三條提到：優(yōu)化專項債券額度分配。額度分配管理堅持正向激勵原則，統(tǒng)籌考慮黨中央、國務(wù)院確定的重大戰(zhàn)略和重大項目支出需要，根據(jù)各地區(qū)債務(wù)風(fēng)險、財力狀況、管理水平，以及地方項目資金需求等情況合理分配，確保向項目準(zhǔn)備充分、投資效率較高、資金使用效益好的地區(qū)傾斜，提高專項債券規(guī)模與地方財力、項目收益平衡能力的匹配度。
專項債券主要用于有一定收益的公益性項目。對于一個優(yōu)質(zhì)的專項債券項目而言，除了兼顧收益性和公益性，還應(yīng)符合國家戰(zhàn)略要求，契合地方發(fā)展規(guī)劃和行業(yè)發(fā)展規(guī)劃。所以，地方政府在謀劃項目時，要緊密圍繞國家重大戰(zhàn)略以及地方經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的實際需求。
（四）提前謀劃儲備，提升項目成熟度
財政部對首批次申報項目的反饋意見顯示，相當(dāng)比例的項目因前期準(zhǔn)備不充分未通過審核。從自審自發(fā)試點區(qū)域來看，部分省份在量化評分中，項目成熟度占比接近 50%；有些省份要求新項目發(fā)行前必須取得初步設(shè)計批復(fù)，續(xù)發(fā)項目發(fā)行前必須取得施工許可證等要件。
提升項目成熟度，不僅需要超前謀劃、提前儲備，為相關(guān)手續(xù)辦理預(yù)留充足時間，地方政府還應(yīng)建立跨部門協(xié)調(diào)機(jī)制，加強(qiáng)發(fā)展改革、財政、自然資源、生態(tài)環(huán)境、住建等部門之間的溝通協(xié)作，形成工作合力。加快推進(jìn)項目用地、規(guī)劃許可、環(huán)評、施工許可等相關(guān)審批手續(xù)辦理，做好征地拆遷、市政配套等開工前準(zhǔn)備工作。例如，可設(shè)立項目審批服務(wù)專班，為項目提供一站式服務(wù)，及時解決項目審批過程中遇到的問題。同時，充分利用信息化手段，推進(jìn)項目審批的網(wǎng)上辦理和信息共享，提高審批效率。此外，對于符合國家重大戰(zhàn)略和政策導(dǎo)向的重點項目，可開辟 “綠色通道”，實行優(yōu)先審批、容缺受理等特殊政策，確保項目能盡快完成前期審批手續(xù)，具備申報專項債券的條件。
（五）壓實主管部門責(zé)任，充分發(fā)揮把關(guān)作用
從四川、浙江、湖南等已出臺專項債券自審自發(fā)細(xì)則的區(qū)域來看，省級層面均增加了行業(yè)主管部門的審核環(huán)節(jié)。比如湖南省實行 “三方聯(lián)審”，嚴(yán)格把控項目質(zhì)量，除發(fā)改和財政部門外，要求項目主管部門重點審核項目是否符合行業(yè)規(guī)劃和政策要求，建設(shè)內(nèi)容、項目收益測算等是否合理。四川省的“1+N”項目庫（項目管理平臺），采用“總分結(jié)合”模式，“N”代表省級主管部門分別建立專項儲備庫，實行條塊結(jié)合、分類管理。
從全國范圍看，今年重啟的土儲專項債，其申報要求由自然資源部門牽頭確定；允許專項債券收購存量房用作保障性住房，其申報要求則由住建部門牽頭確定。
由此可見，在專項債券項目申報過程中，行業(yè)主管部門的審核把關(guān)作用日益重要。因此，地方政府在謀劃項目時，要密切關(guān)注行業(yè)主管部門的關(guān)注點，包括項目是否符合行業(yè)規(guī)劃、或者說按行業(yè)規(guī)劃哪些內(nèi)容是主要支持的，項目建設(shè)規(guī)模是否符合行業(yè)建設(shè)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)，相關(guān)的項目收益是否符合行業(yè)慣例、是否可持續(xù)等等。
關(guān)注官方微信公眾號，
了解更多資訊