地方政府專項債券項目的運營收入是專項債券償債資金的重要來源，加強專項債券項目運營策劃，規(guī)范項目運營管理，是防范政府債務風險的基本保證。隨著越來越多的項目進入運營期，近年來專項債券管理制度不斷完善，但對于專項債券項目運營及資產(chǎn)管理仍缺少針對性政策。北京泓創(chuàng)智勝咨詢公司從2022年開始協(xié)助多地政府部門開展專項債券項目運營研究，積累了大量的項目經(jīng)驗，形成了系統(tǒng)的解決方案。本文對基層政府專項債券項目運營中的突出問題進行分析以供參考。
一、某地區(qū)專項債券運營收入實現(xiàn)情況
根據(jù)統(tǒng)計的該地區(qū)專項債項目收益情況來看，上報的實際收入與預期收入基本一致的項目占比約12%，其余項目上報收入均低于預期收入。與預期收入對比，項目單位上報的整體收入實現(xiàn)率約為30%。不同領域收入實現(xiàn)率存在差異，報送收入實現(xiàn)較好的領域為土儲，約70%；其次是棚戶區(qū)改造、城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造、城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理，約40%-45%；文化旅游約30%。報送收入實現(xiàn)較低的領域為林草業(yè)、供熱、供排水、衛(wèi)生健康和交通基礎設施等，大部分不足5%。
二、直接原因分析
經(jīng)調(diào)研分析原因共有8種，其中主要原因為實際運營情況低于測算情況導致項目收入低于預期，項目占比約27%，涉及文化旅游、衛(wèi)生健康、教育和棚戶區(qū)改造領域；收入機制不健全導致項目收入無法實現(xiàn)，項目占比約21%，涉及文化旅游、供熱、供排水和城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理領域；項目設計出現(xiàn)變更導致部分收入無法實現(xiàn)，項目占比約6%，為文化旅游領域。
表1：某地區(qū)影響專項債券項目運營收入實現(xiàn)問題原因
三、運營問題分析
1、運營單位的確定和經(jīng)營協(xié)議簽訂不規(guī)范
專項債券項目的運營方式包括自主運營和委托運營，在該地區(qū)專項債券項目運營方式中自主運營約占1/3,委托運營約占2/3。在委托運營中主要問題是：一是項目單位主要通過會議紀要方式委托國有平臺公司運營或由項目業(yè)主自主尋找運營方，大部分項目未通過公開方式選擇運營方，目前該地區(qū)委托運營中僅有一家為民營企業(yè)，其余均為國有平臺公司，民營企業(yè)參與度較低；二是運營協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范，部分運營協(xié)議對于專項債券償還相關責任、運營標準及考核要求、運維服務的范圍、內(nèi)容、目標效果、費用和違約責任等內(nèi)容均未進行約定。三是專項債券項目統(tǒng)一運營與地方分類管理的沖突。目前地方政府專項債券資產(chǎn)管理仍按照《行政事業(yè)單位資產(chǎn)管理辦法》進行管理，執(zhí)行誰運營誰入賬的標準，對于同一個項目出現(xiàn)多個國有平臺公司運營的情況，比如對于一個全域文旅項目，文旅類資產(chǎn)會交給文旅集團，停車場類資產(chǎn)會交給區(qū)域統(tǒng)一的國有停車管理公司運營，道路類則會交給交通局維護，出現(xiàn)一個項目多個運營公司，在運營協(xié)議程序內(nèi)容不合規(guī)的情況下很難承擔對應責任。
2、財務管理不規(guī)范，未做專戶/專賬管理
一是項目單位上繳科目錯誤，將專項債券項目對應的專項收入繳入一般公共預算科目。例如某生態(tài)修復項目通過非稅系統(tǒng)將本應由其他地方自行試點項目收入專項債券對應項目專項收入科目上繳的專項收入按照其他國有資源（資產(chǎn)）有償使用收入科目繳入一般公共預算收入。二是財政對項目真實運營及收入狀況缺少監(jiān)管，上繳收入年度間變化大。例如某項目2021年歸集收入約213.96萬元，2022年歸集收入約62.8萬元，2023年歸集收入約45.1萬元，年度歸集金額存在較大變化。三是項目業(yè)主、運營方未設置專賬（戶）管理，無法準確判斷具體項目的收入上繳情況。
3、基礎設施及公共服務價格定價機制不完善不健全
專項債券項目價格可以分為政府指導定價和市場定價兩種，在該地區(qū)專項債項目中政府指導定價占比70%，包括水、暖、氣、文化旅游、衛(wèi)生、教育等領域；市場定價占比30%，主要以土地出讓收入、物業(yè)租賃收入為主的土儲、棚改、產(chǎn)業(yè)園等領域。政府指導定價出現(xiàn)的問題主要是：一是部分領域收費機制未建立，比如污水處理費征收主要依據(jù)《城市污水處理費征收使用管理辦法》，《辦法》主要針對城市集中供水區(qū)域污水處理費征收，目前該省該地區(qū)均未出臺針對非集中供水區(qū)域的污水處理收費辦法，由于缺乏具體實操細則，因此按照城鎮(zhèn)污水處理收費機制運營難以維持。另一方面，部分污水處理廠涉及大量非集中供水區(qū)域，收費區(qū)域涉及面廣、工作量大，征收難度高。二是政府指導定價調(diào)價機制不完善，專項債券主要為公益類、民生類項目，經(jīng)營以保本微利為原則，相關價格變動需主管部門批準，實際中部分領域價格超過10年未調(diào)整，收入成本長期倒掛，長期依賴財政投入，主要集中在生態(tài)環(huán)保領域，然而在部分領域則存在收費不透明、收費過多、過高現(xiàn)象。
四、完善建議
第一，完善經(jīng)營授權機制。專項債券項目開啟了一個與過去完全不同的公益性國有資產(chǎn)運營模式，專項債券項目形成的國有資產(chǎn)，由政府部門代表政府持有，并委托運營機構進行項目資產(chǎn)經(jīng)營，因此選擇運營方成為提升項目運營效果的關鍵，比如引入競爭的方式，通過對參與競爭企業(yè)的歷史沿革、項目經(jīng)驗、資質(zhì)資格、專業(yè)隊伍、企業(yè)管理模式等進行比較，選擇最優(yōu)的主體參與項目運營。
第二，完善財務管理制度。項目嚴格按照項目融資與收益要求獨立運營，財政和行業(yè)主管部門要針對專項債券項目建立資產(chǎn)統(tǒng)計報告制度、財務報告制度，建立項目運營統(tǒng)一臺賬，確保運營主體合法合規(guī)運營和收益率的實現(xiàn)，一旦項目本身或者第三方出現(xiàn)可能導致收益不合理減少、違法違規(guī)經(jīng)營等情形，政府或其指定的部門,應當對此作出反應，評估是否需要更換選擇運營主體，以確保項目持續(xù)穩(wěn)定產(chǎn)生收益。對于經(jīng)營性收入實現(xiàn)后的凈利潤不能直接歸入財政對應收入科目的賬戶，須專門針對本項目設立的獨立賬戶，用于專項債券還本付息，對于土地等政府性基金收入需要財政內(nèi)部建立債券資金滾動積累償還制度。
第三，完善政府指導價格管理機制。2025年4月2日中共中央辦公廳國務院辦公廳公開了《關于完善價格治理機制的意見》，本次完善價格機制主要指完善政府提供、支配或壟斷的資源、服務價格，包括農(nóng)產(chǎn)品、能源、市政公共服務、養(yǎng)老托育服務和數(shù)字經(jīng)濟數(shù)據(jù)價格。《意見》的出臺為政府價格管理機制完善提供了政策依據(jù)。價格機制的完善對于公共事業(yè)（水、電、暖、氣、污水處理）等基礎設施建設長期有利。建議財政、發(fā)改、主管部門建立政府指導價格管理機制，根據(jù)運營成本動態(tài)調(diào)整指導價格。
第四，加強項目前期準備工作。項目前期準備不充分，項目不成熟，在實施的過程中可能出現(xiàn)調(diào)整和變更，進而影響項目收入的實現(xiàn)。在項目前期謀劃階段，聯(lián)合行業(yè)專家對項目的可行性及設計方案進行充分的論證，保障項目具有落地性。聯(lián)合財務顧問及第三方評估機構，對項目收益進行多情景壓力測試，如建設周期延長、成本超支、市場需求變化等，并制定動態(tài)調(diào)整預案。在債券存續(xù)期內(nèi)，每年度開展收益跟蹤評估，若發(fā)現(xiàn)重大偏差，如收益連續(xù)兩年低于預期80%，立即觸發(fā)預案調(diào)整機制，通過優(yōu)化運營模式、拓展收入來源或合規(guī)調(diào)整資金用途等方式及時糾偏，確保項目償債能力。
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