自城投公司轉(zhuǎn)型標志性文件《國務(wù)院關(guān)于加強地方政府性債務(wù)管理的意見》國發(fā)[2014]43號及相關(guān)文件出臺至今，已歷經(jīng)十個春秋。在這十年中，有的城投公司已邁出了堅實的步伐，踏上了新的征程；而有的轉(zhuǎn)型工作卻依然步履蹣跚，面臨著重重挑戰(zhàn)。這其中既有主觀決策和行動因素，也有客觀環(huán)境和條件限制。今天，我們就從城投公司轉(zhuǎn)型的緊迫性、路徑選擇以及個人建議三個方面，深入探討城投公司的轉(zhuǎn)型之路。
多年來，城投公司通過籌集資金、支持基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及產(chǎn)業(yè)發(fā)展等為地方經(jīng)濟的持續(xù)增長和高質(zhì)量發(fā)展做出了重要貢獻。然而，由于城投公司投資建設(shè)的項目多為公益性，盈利能力相對較弱，大部分公司的經(jīng)營收入甚至無法完全覆蓋其產(chǎn)生的利息支出，因而形成了沉重的債務(wù)負擔。根據(jù)Wind數(shù)據(jù)顯示，截至2023年12月30日，我國城投債總存量達11.97萬億元。
為防范和化解地方債務(wù)風險，國家相繼出臺一系列政策，例如：國發(fā)〔2014〕43號文、國辦函〔2016〕88號文、財預〔2017〕50號文、財預〔2017〕87號文、國發(fā)〔2021〕5號文、銀保監(jiān)發(fā)〔2021〕15號文、銀保監(jiān)辦發(fā)〔2022〕12號文等，不斷加強對地方債務(wù)的管理和約束。與此同時，對城投公司的投融資行為監(jiān)管也日趨嚴格，2023年9月，國辦發(fā)〔2023〕35號文直接將地方國企分為三大類，明確要求地方政府融資平臺只能借新還舊，僅產(chǎn)業(yè)類公司可新增融資，隨之上交所制定產(chǎn)業(yè)類公司認定標準—“335指標”，城投公司融資門檻進一步提高，發(fā)債難度加大。Wind數(shù)據(jù)顯示，2024年1月至5月，城投債累計發(fā)行1.74萬億元，同比減少15.6%。在嚴格的債務(wù)監(jiān)管和融資政策管控下，城投公司原有的依賴政府支持和公益性項目的發(fā)展模式難以為繼，迫切需要進行市場化轉(zhuǎn)型提高盈利能力和市場競爭力。
城投公司的轉(zhuǎn)型路徑需要根據(jù)自身的資源稟賦、市場環(huán)境和發(fā)展戰(zhàn)略來選擇，不同地區(qū)、不同規(guī)模的城投公司在轉(zhuǎn)型過程中會面臨不同的挑戰(zhàn)和機遇。從轉(zhuǎn)型實踐看，城投的轉(zhuǎn)型路徑主要有三條：
第一，改組為國有資本投資/運營公司，其核心業(yè)務(wù)聚焦于國有資產(chǎn)的經(jīng)營管理及國有資本的有效運營，這一路徑一般需要先剝離現(xiàn)有城投業(yè)務(wù)再劃入相關(guān)國有資本，或直接新設(shè)公司劃入相關(guān)國有資本來實現(xiàn)。例如：新鄉(xiāng)國有資本運營集團有限公司（簡稱“新鄉(xiāng)國資集團”）自2021年整合成立以來，積極探索產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型，形成了較為明顯的轉(zhuǎn)型效應。該公司通過整合市縣資源，著力打造與金融市場高效對接的千億級國有資本運營主體，不僅優(yōu)化了公司治理體系，提升了專業(yè)化、市場化、資本化、精細化、規(guī)范化、高效化管理能力，還通過搭建“1+2+6”的“雁陣”信用體系，提升了集團的信用評級和融資能力。第二，轉(zhuǎn)為城市綜合運營商，所涉業(yè)務(wù)包括城市基礎(chǔ)設(shè)施類、城市建設(shè)開發(fā)類、城市服務(wù)類、產(chǎn)業(yè)服務(wù)類等業(yè)務(wù)類型，是城投企業(yè)的主要轉(zhuǎn)型路徑。例如：泉州城建集團有限公司（簡稱“城建集團”）通過整合泉州市國資委持有的相關(guān)國有企業(yè)股權(quán)和資產(chǎn)，定位為“城市建設(shè)運營服務(wù)綜合提供商”，并負責海絲新城的開發(fā)建設(shè)。城建集團通過業(yè)務(wù)板塊重構(gòu)和業(yè)務(wù)布局拓展，形成了“分業(yè)管理、分類運營、做大做強”的業(yè)務(wù)發(fā)展模式，并堅持政府業(yè)務(wù)、市場業(yè)務(wù)的“雙輪驅(qū)動”模式，成功轉(zhuǎn)型為城市綜合運營商。第三，轉(zhuǎn)為產(chǎn)業(yè)類國企，強調(diào)以傳統(tǒng)的城投業(yè)務(wù)為基礎(chǔ)，逐步開展自營性業(yè)務(wù)，并向產(chǎn)業(yè)鏈的上下游進行拓展。同時，圍繞地方政府產(chǎn)業(yè)規(guī)劃發(fā)展金融投資業(yè)務(wù)，結(jié)合地區(qū)資源稟賦和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢積極拓展經(jīng)營性業(yè)務(wù)等，如建筑工程、商業(yè)貿(mào)易、金融、房地產(chǎn)、文旅開發(fā)等業(yè)務(wù)。例如：濟南城市建設(shè)集團有限公司（簡稱“濟南城建”）在整合多家建安、市政建設(shè)、城建路橋企業(yè)的基礎(chǔ)上，形成了城市開發(fā)建設(shè)、工程總承包、房地產(chǎn)、投融資、資產(chǎn)運營、農(nóng)業(yè)康養(yǎng)等六大業(yè)務(wù)板塊，還通過產(chǎn)業(yè)投資、金融投資等方式，拓展了新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，成功轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)類國企。但從實際轉(zhuǎn)型情況看，大部分城投轉(zhuǎn)型未取得實質(zhì)性突破，具體表現(xiàn)在以融資、化債為目的轉(zhuǎn)型，企業(yè)經(jīng)營模式等方面未發(fā)生實質(zhì)性變化，企業(yè)信用仍是依靠地方政府的信用與背書，轉(zhuǎn)型質(zhì)量較低，對政府補貼仍存在較大依賴等方面，未達成市場化轉(zhuǎn)型的最終目標。從地方政府推進城投轉(zhuǎn)型的實踐來看，城投轉(zhuǎn)型要解決的關(guān)鍵問題是：要明確轉(zhuǎn)型方向和目標、厘清城投與政府的關(guān)系、剝離政府融資職能、妥善處理地方政府隱性債務(wù)、推動業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)變以及完善現(xiàn)代企業(yè)制度和加強人才隊伍建設(shè)等方面。
要結(jié)合自身的資源稟賦、市場環(huán)境和發(fā)展戰(zhàn)略選擇轉(zhuǎn)型方向，并制定各階段轉(zhuǎn)型目標。
提升市場化融資能力，使經(jīng)營性收益能夠覆蓋融資成本，解決“活下去”的問題。通過優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)、增強信用評級、拓展融資渠道等方式，提高城投公司的融資能力，確保公司能夠維持正常的運營和發(fā)展。優(yōu)化資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的標準最直接的參考依據(jù)就是上交所的“335指標”，這就要求城投公司應首先對自身的資產(chǎn)進行全面梳理，識別出具有市場價值和增值潛力的優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)。通過資產(chǎn)重組、剝離非主業(yè)資產(chǎn)、引入戰(zhàn)略投資者等方式，提高資產(chǎn)質(zhì)量和運營效率。在此為大家梳理了四類適宜注入城投公司的經(jīng)營性資產(chǎn)供參考：（1）國有企業(yè)資產(chǎn)、股權(quán)：主要包括現(xiàn)有融資平臺公司資產(chǎn)、股權(quán)和行業(yè)部門監(jiān)管的國有企業(yè)資產(chǎn)、股權(quán)。（2）國有資源：主要包括土地、礦產(chǎn)、森林、草地、濕地、自然保護地（國家公園、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園）等，分別由各行業(yè)主管部門管理。（3）行政事業(yè)單位經(jīng)營性資產(chǎn)：主要包括行政事業(yè)單位閑置或擬騰空的機關(guān)事業(yè)單位房產(chǎn)、邊角地、閑置地、公租房、污水處理、物流倉儲、酒店、停車場等能形成固定收益的經(jīng)營性資產(chǎn)。（4）授予經(jīng)營權(quán)、收費權(quán)：授予經(jīng)營權(quán)適用范圍包括能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、市政工程等基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的特許經(jīng)營活動。①能源主要包括充電樁、垃圾焚燒發(fā)電、生物質(zhì)能、其他；②交通運輸主要包括高速公路、一級公路、二級公路、交通樞紐、收費橋梁、軌道交通、航道航運、機場、港口碼頭、市域內(nèi)公路客運線路運營權(quán)、其他；③水利主要包括水庫（含灌溉、自來水水源）、城鄉(xiāng)引水工程、水利樞紐、其他；④環(huán)境保護主要包括水環(huán)境綜合治理、生態(tài)環(huán)保、碳排放、其他；⑤市政工程主要包括城市供水（含自來水廠及管網(wǎng)）、城市供氣（含管網(wǎng)）、城市供熱（含管網(wǎng)）、污水處理（含污水處理廠及管網(wǎng)）、垃圾處理、停車場經(jīng)營權(quán)、城市停車位收費權(quán)（含市政道路兩側(cè)停車位、公園或市政廣場周邊停車位）、環(huán)衛(wèi)一體化、綜合管廊、廣告經(jīng)營權(quán)、旅游資源經(jīng)營權(quán)、客運出租汽車運營權(quán)、城市公共汽車客運線路運營權(quán)以及道路、公園、綠化涉及的特許經(jīng)營權(quán)和收費權(quán)。
鍛造可持續(xù)經(jīng)營能力，解決“強起來”的問題。通過優(yōu)化業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)、拓展市場化業(yè)務(wù)、加強人才隊伍建設(shè)、建立現(xiàn)代企業(yè)制度等方式，提高城投公司的市場競爭力和盈利能力，實現(xiàn)公司的可持續(xù)發(fā)展。
2、厘清政企邊界、剝離城投企業(yè)的政府融資職能要盡快去除其作為傳統(tǒng)政府融資平臺的屬性，減少其對政府信用的依賴，降低行政權(quán)力的直接干預，健全和完善其法人治理結(jié)構(gòu)，通過清理、重組、撤并或注銷，優(yōu)化其業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)和運營模式。建議在組織架構(gòu)上，按照“1+N+X”的模式構(gòu)建區(qū)域城投管理架構(gòu),其中，“1”代表一個核心的管理實體，負責統(tǒng)籌區(qū)域城投的整體發(fā)展；“N”代表多個專注于不同業(yè)務(wù)領(lǐng)域的子公司，以推動城投公司的專業(yè)化、多元化發(fā)展；“X”則代表一系列靈活、創(chuàng)新的業(yè)務(wù)單元，以適應市場變化和滿足特定需求，從而轉(zhuǎn)型為公益類國企和商業(yè)類國企兩類主體。公益類國企將主要承擔公共服務(wù)職能，確保城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的有效供給；商業(yè)類國企則將更加注重市場化和商業(yè)化運作，以提高效率和盈利能力。
3、妥善處理地方政府隱性債務(wù)，推動城投企業(yè)業(yè)務(wù)模式的轉(zhuǎn)變首先，要對債務(wù)類型進行明確界定，分類施策。對于公益性項目和準公益性項目相關(guān)的債務(wù)，應積極爭取政府的支持和協(xié)助，由政府進行資產(chǎn)回購、設(shè)立合理的收費機制、或直接提供資金支持，確保債務(wù)妥善化解；對于經(jīng)營性項目的債務(wù)，應重點解決債務(wù)期限錯配和融資成本較高的問題。其次，要應靈活運用多種化債策略。可以通過爭取地方政府特殊再融資債券，或與金融機構(gòu)協(xié)商將短期高息債務(wù)置換為長期低息債務(wù)等方式進行債務(wù)置換降低償債壓力。也可以通過出售、資產(chǎn)證券化、REITs（房地產(chǎn)投資信托基金）等方式盤活存量資產(chǎn)，釋放資產(chǎn)的流動性。除此之外，還要積極爭取政府注入資本或資產(chǎn)提高債務(wù)償還能力。最后，要從依賴政府指令性項目的業(yè)務(wù)模式向自主經(jīng)營、自主融資、自負盈虧的市場化業(yè)務(wù)模式轉(zhuǎn)變。積極拓展市場化業(yè)務(wù)，如產(chǎn)業(yè)園區(qū)開發(fā)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)領(lǐng)域等，逐步提高市場化業(yè)務(wù)收入占比。
4、完善現(xiàn)代企業(yè)制度，加強人才隊伍建設(shè)首先，要嚴格執(zhí)行 “三重一大” 決策事項報告制度，加強財務(wù)審計和經(jīng)濟責任審計力度，健全責任追究機制，推動公司依法經(jīng)營。其次，要健全現(xiàn)代企業(yè)制度，明確董事會、監(jiān)事會及經(jīng)營層各自職責，讓董事會充分發(fā)揮其戰(zhàn)略引領(lǐng)和決策職能、經(jīng)營層專注于企業(yè)的日常運營和管理、監(jiān)事會對董事會和經(jīng)營層的決策和執(zhí)行過程進行獨立監(jiān)督，確保在決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)和執(zhí)行權(quán)三權(quán)嚴格分離的基礎(chǔ)上，形成相互制約又相互協(xié)調(diào)的高效運行機制。第三，要將全面預算管理貫穿于整個經(jīng)營流程，從投資、籌資等方面進行管理，將集團整個預算目標分解至各子公司，子公司按月報告執(zhí)行情況，并安排專門人員對預算執(zhí)行情況進行定期及不定期檢查， 年終按照各子公司完成情況，與績效工資相掛鉤進行相應獎懲。第四，制定統(tǒng)一的財務(wù)管理制度，不斷完善財務(wù)管理內(nèi)部制度體系，提高財務(wù)管理的規(guī)范性和高效性，從而實現(xiàn)財務(wù)管理系統(tǒng)的一體化，從而更有效地管理企業(yè)的財務(wù)資源和資金。并采用資金集中管理模式，構(gòu)建統(tǒng)一的資金池，以集中整合集團的財務(wù)資源，從而提升融資和資金管理能力，確保資金的高效流動和收益最大化。最后，要注重引進和培養(yǎng)人才。積極引進和培養(yǎng)一批具備市場化經(jīng)營思維、熟悉產(chǎn)業(yè)發(fā)展和資本運作的專業(yè)化人才，并建立完善的人才選拔和激勵機制，為其提供具有市場競爭力的薪酬待遇和廣闊的職業(yè)發(fā)展空間。城投轉(zhuǎn)型之路并非一蹴而就，是一場復雜的系統(tǒng)工程，往往牽一發(fā)而動全身。將直接關(guān)系到城投公司和地方政府的財政安全，甚至影響到國家金融系統(tǒng)的穩(wěn)定和百姓的生活穩(wěn)定與改善。因此，必須采取穩(wěn)健、有序、可持續(xù)的策略，確保每一步都經(jīng)過深思熟慮和精心規(guī)劃，在確保各方利益的基礎(chǔ)上，成功實現(xiàn)市場化轉(zhuǎn)型，為地方乃至國家經(jīng)濟發(fā)展注入新的活力。北京泓創(chuàng)智勝咨詢有限公司提供平臺公司轉(zhuǎn)型全生命周期服務(wù)，從轉(zhuǎn)型方案設(shè)計到平臺產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的落地全過程陪伴式服務(wù)，助力地方發(fā)展。主要服務(wù)內(nèi)容：
（1）擬定與提交轉(zhuǎn)型咨詢服務(wù)工作制度和平臺轉(zhuǎn)型工作方案；（2）提交資料清單，根據(jù)初步收集的資料，與本次轉(zhuǎn)型重組牽頭部門厘定轉(zhuǎn)型重組地方融資平臺公司的范圍與目標；（3）實地盡職調(diào)查，根據(jù)實際需要牽頭資產(chǎn)評估機構(gòu)、審計機構(gòu)、金融機構(gòu)等相關(guān)機構(gòu)開展資產(chǎn)盡職調(diào)查、財務(wù)盡職調(diào)查、人力資源盤點等工作。與咨詢機構(gòu)同時開展工作擬訂《安慶市潛山市政府平臺公司轉(zhuǎn)型重組戰(zhàn)略策劃方案》，確定平臺公司轉(zhuǎn)型重組模式；（4）在盡職調(diào)查的基礎(chǔ)上，擬訂《****政府平臺公司轉(zhuǎn)型重組戰(zhàn)略策劃方案》（含公司債務(wù)化解方案、資產(chǎn)重組方案、公司發(fā)展戰(zhàn)略方案等支撐性方案）（6）其他為完成重組轉(zhuǎn)型必需的咨詢服務(wù)工作。
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