第227問
部門整體支出績效評(píng)價(jià)評(píng)什么？面臨的主要問題有哪些？
自2018年9月中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》提出實(shí)施部門和單位預(yù)算績效管理以來，部門整體支出績效評(píng)價(jià)已在中央及地方由點(diǎn)及面的有序推進(jìn)。但在此文件之后，財(cái)政部及各省均未針對(duì)部門整體支出績效評(píng)價(jià)出臺(tái)規(guī)范性的文件，導(dǎo)致對(duì)該工作的具體開展方式、評(píng)價(jià)重點(diǎn)存在著不同理解。加之，部門整體支出績效評(píng)價(jià)相較于項(xiàng)目（政策）績效評(píng)價(jià)起步晚、涉及范圍更廣、操作難度更大，容易出現(xiàn)評(píng)價(jià)不全面、關(guān)注重點(diǎn)不足等問題。本文旨在探討部門整體支出績效評(píng)價(jià)的評(píng)價(jià)范圍、實(shí)務(wù)中面臨的主要問題及解決思路，以期為相關(guān)績效評(píng)價(jià)工作者提供啟示和參考。《關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績效管理的意見》 提出“將部門和單位預(yù)算收支全面納入績效管理，圍繞部門和單位職責(zé)、行業(yè)發(fā)展規(guī)劃，以預(yù)算資金管理為主線，統(tǒng)籌考慮資產(chǎn)和業(yè)務(wù)活動(dòng)，從運(yùn)行成本、管理效率、履職效能、社會(huì)效應(yīng)、可持續(xù)發(fā)展能力和服務(wù)對(duì)象滿意度等方面，衡量部門和單位整體及核心業(yè)務(wù)實(shí)施效果”。由此可知，部門整體支出績效評(píng)價(jià)應(yīng)涵蓋部門所有預(yù)算支出，既包括項(xiàng)目支出，也包括基本支出；評(píng)價(jià)范圍覆蓋了部門本級(jí)及所屬單位，包括部門所屬機(jī)關(guān)、直屬事業(yè)單位、派出機(jī)構(gòu)等相關(guān)單位。評(píng)價(jià)內(nèi)容應(yīng)包括部門職能-目標(biāo)-項(xiàng)目-預(yù)算的匹配關(guān)系，部門制度健全及執(zhí)行情況，部門履職目標(biāo)完成情況，資源配置情況等方面。與項(xiàng)目（政策）績效評(píng)價(jià)相比，部門整體支出績效評(píng)價(jià)內(nèi)容更廣，層次更高、更為綜合和復(fù)雜，在評(píng)價(jià)工作中需重點(diǎn)關(guān)注以下內(nèi)容。
（一）彌補(bǔ)績效目標(biāo)設(shè)置缺陷，完善績效評(píng)價(jià)依據(jù)績效目標(biāo)是開展績效評(píng)價(jià)的重要基礎(chǔ)和依據(jù)。在預(yù)算績效管理中，經(jīng)常出現(xiàn)績效目標(biāo)不夠明確、不夠細(xì)化、不夠量化，績效目標(biāo)與產(chǎn)出的數(shù)量指標(biāo)、質(zhì)量指標(biāo)缺乏對(duì)應(yīng)性，績效目標(biāo)申報(bào)表在年末評(píng)價(jià)時(shí)現(xiàn)補(bǔ)等現(xiàn)象，導(dǎo)致績效評(píng)價(jià)依據(jù)不足，績效評(píng)價(jià)工作難達(dá)預(yù)期。如何彌補(bǔ)績效目標(biāo)設(shè)置上的缺陷，順利完成績效評(píng)價(jià)工作，成為了績效評(píng)價(jià)工作者面臨的一大挑戰(zhàn)。在進(jìn)行績效評(píng)價(jià)工作時(shí)，建議結(jié)合部門（單位）的實(shí)際情況，與各部門共同研究制定符合績效管理要求的績效目標(biāo)，然后根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)開展評(píng)價(jià)工作。績效目標(biāo)應(yīng)兼具重要性和綜合性，以綜合性指標(biāo)反映整體工作情況，以具有代表性的重要指標(biāo)反映具體項(xiàng)目情況?？筛鶕?jù)本級(jí)政府的總體目標(biāo)和規(guī)劃，按照“政府目標(biāo)與規(guī)劃—部門職能—部門戰(zhàn)略目標(biāo)—年度目標(biāo)—年度工作計(jì)劃及任務(wù)”的思路，全面梳理并高度提煉形成部門（單位）年度整體支出績效目標(biāo)。應(yīng)避免直接將年度工作計(jì)劃或總結(jié)中的重點(diǎn)內(nèi)容作為績效目標(biāo)。（二）權(quán)衡部門績效與項(xiàng)目績效的關(guān)系部門整體支出績效評(píng)價(jià)需把握好部門整體的宏觀性與項(xiàng)目的微觀性，評(píng)價(jià)過于詳細(xì)無法反映部門整體情況；過于簡略將導(dǎo)致評(píng)價(jià)不全面，影響結(jié)果客觀性。實(shí)務(wù)中，存在將部門整體支出績效評(píng)價(jià)等同于部門重點(diǎn)項(xiàng)目評(píng)價(jià)和年度工作報(bào)告的簡單匯總，或者以項(xiàng)目支出的評(píng)價(jià)來簡單等同或替代，又或者視為項(xiàng)目支出+基本支出的總和等現(xiàn)象。上述做法過分強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目支出的管理和評(píng)價(jià)，不符合資金使用的目標(biāo)和部門的宏觀職能；同時(shí)針對(duì)沒有項(xiàng)目的單位，可能意味著僅對(duì)基本支出或年度工作開展評(píng)價(jià)，這將導(dǎo)致部門整體績效的矮化，使部門整體支出績效的價(jià)值無法最大程度地體現(xiàn)。為確保評(píng)價(jià)工作既體現(xiàn)部門的宏觀性，又關(guān)注項(xiàng)目的微觀性，績效評(píng)價(jià)工作者可考慮以部門職能為導(dǎo)向，從部門職能、部門總體目標(biāo)、部門年度工作任務(wù)、部門制度保障、部門資源配置等方面開展評(píng)價(jià)分析；并對(duì)部門所有項(xiàng)目進(jìn)行分類，在確保部門之間同類項(xiàng)目實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)一致性的前提下，核查部門之間項(xiàng)目重復(fù)安排情況、重點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)施情況，同時(shí)從整體角度關(guān)注部門全部資金的總量安排合理性及資金結(jié)構(gòu)合理性。（三）權(quán)衡預(yù)算資金與部門行政管理評(píng)價(jià)預(yù)算資金使用效率是評(píng)價(jià)部門運(yùn)行狀況和資源利用情況的重要指標(biāo)，關(guān)注部門在執(zhí)行預(yù)算過程中是否高效、經(jīng)濟(jì)、合理地使用資金，以達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)和效果。部門行政管理效率則關(guān)注部門在日常管理工作中的執(zhí)行能力、決策效率、資源配置合理性等方面，評(píng)估部門的管理水平和運(yùn)行效率。結(jié)合《預(yù)算績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架》關(guān)于部門整體支出績效評(píng)價(jià)共性指標(biāo)體系框架的描述，部門整體支出績效評(píng)價(jià)指標(biāo)由投入、過程、產(chǎn)出、效果4個(gè)一級(jí)指標(biāo)構(gòu)成，其中過程指標(biāo)評(píng)價(jià)內(nèi)容占比較大，且主要圍繞預(yù)算管理設(shè)置具體指標(biāo)。因此，績效評(píng)價(jià)工作者可考慮以預(yù)算資金管理為主線，結(jié)合部門（單位）的不同特征，綜合考慮預(yù)算資金與部門行政管理評(píng)價(jià)指標(biāo)，全面、客觀地評(píng)價(jià)部門的整體運(yùn)行情況。
目前，我國部門整體支出績效評(píng)價(jià)主要以自評(píng)價(jià)為主，重點(diǎn)評(píng)價(jià)的覆蓋范圍相對(duì)較小，同時(shí)現(xiàn)在的部門整體支出績效評(píng)價(jià)基本屬于事后評(píng)價(jià)，事前績效評(píng)估、事中績效監(jiān)控還比較欠缺；總體而言，部門整體支出績效評(píng)價(jià)離“全覆蓋、全過程” 還有一定距離。隨著全面預(yù)算績效管理的深入推進(jìn)，未來部門整體支出績效評(píng)價(jià)將逐步完善和規(guī)范。
