專項債是地方政府帶動擴大有效投資、對沖經(jīng)濟下行壓力的重要手段，專項債券作為積極財政政策重要工具，在穩(wěn)增長、防風(fēng)險和惠民生方面發(fā)揮了重要作用。截至2024年6月末，全國地方政府專項債務(wù)余額263516億元。近年來政府財力恢復(fù)緩慢，專項債券還本付息壓力逐漸增加。2023年地方政府債券支付利息12288億元，利息支出率為3.64%。2024年1-6月，地方政府債券支付利息6560億元，利息支出率大幅增加至4.29%。效益低是當(dāng)前專項債券管理中面臨的突出問題，主要表現(xiàn)為收入低于預(yù)期和投資帶動效應(yīng)弱。
根據(jù)我司對某市專項債券專題研究，專項債券收入低于預(yù)期主要包括項目運營情況低于測算值（占比22.74%）、設(shè)計出現(xiàn)變更（占比18.76%）、收入機制不健全（占比16.50%）等八種情況，主要原因有以下三點：專項債券各方責(zé)任不清，項目業(yè)主償債意識淡薄。項目業(yè)主對自身職責(zé)認識不到位，仍認為只負責(zé)項目建設(shè)，項目竣工移交相關(guān)單位后不再關(guān)注后期運營，承接單位無償債計劃。在后期進行收入歸集方面導(dǎo)致各方責(zé)任不清，對其負責(zé)的實施內(nèi)容互相推諉，導(dǎo)致后續(xù)收入歸集工作存在難點。
項目管理制度不健全，重建設(shè)輕運營、收入部分未實施等現(xiàn)象普遍。一是項目實施重建設(shè)輕運營，運營情況低于測算值是收入低于預(yù)期最主要原因，該類情況以文旅類項目為主，項目業(yè)主缺乏項目運營長期計劃。二是項目建設(shè)未按實施方案進行，收入部分少實施不實施現(xiàn)象較多。項目設(shè)計出現(xiàn)變更，導(dǎo)致部分收入無法實現(xiàn)是收入低于預(yù)期的第二大原因。三是缺少定期的資產(chǎn)匯報制度，尤其是項目完工、終止后資產(chǎn)盤查。
運營方未設(shè)置專賬管理，項目收入缺少監(jiān)管，歸集科目設(shè)置錯誤。一是項目業(yè)主、運營方未設(shè)置專賬（戶）管理，無法準確判斷具體項目的上繳情況。二是財政對項目真實運營、收入狀況缺少監(jiān)管，上繳收入年度間變化大。三是項目單位上繳科目錯誤，將專項債券對應(yīng)的專項收入繳入一般公共預(yù)算科目。
根據(jù)我司與中國科技大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院采用Malmquist指數(shù)模型對2016-2021年專項債券使用效率分析，2016年以來專項債的使用效率在下降，主要是由于技術(shù)進步維度效率的下降導(dǎo)致。專項債效益的提高需要對現(xiàn)有管理體制機制進行改革，構(gòu)建全新的政府投融資管理體系，主要有以下三方面建議：
優(yōu)化完善專項債券投向領(lǐng)域和用作項目資本金范圍，積極引導(dǎo)社會資本參與公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、運營，激發(fā)民間活力，減輕財政壓力，提升公共基礎(chǔ)服務(wù)的質(zhì)量和效益。根據(jù)《政府投資條例》的規(guī)定政府投資資金按項目安排，以直接投資方式為主；對確需支持的經(jīng)營性項目，主要采取資本金注入方式，也可以適當(dāng)采取投資補助、貸款貼息等方式。專項債券項目同時具有公益性和經(jīng)營性，目前主要采用直接投資方式，投資帶動效應(yīng)差，在資本金注入方面還存在較多障礙，比如《關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機制的指導(dǎo)意見》的通知國辦函〔2023〕115號中支持民營企業(yè)參與的特許經(jīng)營新建（含改擴建）項目清單共有9大領(lǐng)域29個細分項，而專項債支持領(lǐng)域有11大領(lǐng)域46細分項，民營企業(yè)參與政府基礎(chǔ)設(shè)施項目領(lǐng)域限制需要進一步放開；在政府和民營企業(yè)合作具體途徑上還不夠完善，專項債支持做資本金的領(lǐng)域只有15個，115號文中一二類清單中有13個領(lǐng)域不屬于專項債券做資本金支持領(lǐng)域。（1）建立專項債券申報、發(fā)行、使用、償還的正向激勵機制。根據(jù)鐘寧樺《地方政府專項債務(wù)限額如何合理分配》研究，目前省級層面在專項債券額度分配中客觀因素占比73%，彈性因素占比27%，其中客觀因素主要以財力為基礎(chǔ)的，彈性因素主要以支出進度為基礎(chǔ)。目前地級市層面專項債券額度分配中客觀因素占比63%，彈性因素占比37%。以某省為例客觀部分需求因素占比70%，債務(wù)空間因素占比30%。無論是財政部還是省級管理部門在專項債券額度分配中核心因素是需求，防風(fēng)險考慮的較少，參考的債務(wù)率、債務(wù)空間等分配因素主要為靜態(tài)指標(biāo)，未考慮專項債券的建管運，造成大部分地區(qū)一味的追求項目儲備忽視后期管理。在當(dāng)前整體儲備充足的情況下，建議調(diào)整專項債券額度分配中需求占比過高的問題，增加財力部分，增加后期管理考核因素，建立項債券申報、發(fā)行、使用、償還的正向激勵機制。
（2）補充專項債券制度短板，出臺債券全生命周期管理的實施細則。專項債制度設(shè)計從上而下，缺乏統(tǒng)一標(biāo)準，比如監(jiān)管口徑不一，包括專項債券資金支出前期費用、征拆資金等等至今仍無明確標(biāo)準。目前市縣一級專項債券管理細則處于空白狀態(tài)，項目投建管運操作缺乏約束。建議優(yōu)化專項債券管理體制機制，補足專項債券制度短板。出臺債券全生命周期管理的實施細則，壓實項目主管部門及項目單位的償債責(zé)任，明確專項債申報管理、發(fā)行管理、資金管理、運營管理、資產(chǎn)管理、績效監(jiān)督等收入各階段要點。在項目申報發(fā)行階段規(guī)范收入和成本測算的合理性，減少高估收入或低估成本所帶來的償債缺口；在項目建設(shè)階段，嚴格按照實施方案內(nèi)容進行建設(shè)，把好工程質(zhì)量關(guān)，避免因工程質(zhì)量等其他問題影響后續(xù)收入的實現(xiàn)。項目進入運營期后，加強項目運營期管理，項目建成后形成的資產(chǎn)納入國有資金進行管理，開設(shè)償債資金賬戶，用于項目專項收入和運營成本的接收、存儲和劃轉(zhuǎn)，用于償還債券本息的收入全部繳入財政。財政完成內(nèi)部歸集流程優(yōu)化，重點做好項目收入管理，將項目實現(xiàn)的政府性基金收入和用于償還專項債券本息的專項收入全部繳入國庫，用于償還到期專項債券本金和利息，確保不發(fā)生債務(wù)違約風(fēng)險。
統(tǒng)一建立專項債券的謀劃、申報、建設(shè)、運營和管理部門，是以財政為主體，以發(fā)改為主體，還是財政、發(fā)改、國資等多頭主體，目前來看政府部門管理存在諸多難題無法解決，建議建立以國有資本運營公司為主體的專項債券管理新模式。
在管理體制上省級、中央層面主要是多頭監(jiān)管，沒有統(tǒng)一的全流程管理單位，涉及部門、環(huán)節(jié)過多，前重后輕現(xiàn)象普遍。在市縣基層政府機關(guān)分類實施專項債項目，但機關(guān)單位不具備投建管運能力，項目大多采用代建制后期鏈條過長涉及部門多，現(xiàn)有體制無法解決管理問題。建立專項債券申報、建設(shè)、運營的統(tǒng)一管理機制，優(yōu)化項目管理流程，主抓核心環(huán)節(jié)。一是完善政府投融資機制，統(tǒng)一管理專項債券管理，統(tǒng)一處理項目謀劃、資金籌集、項目運營、資產(chǎn)管理，同時盤活存量資產(chǎn)，提高現(xiàn)有資產(chǎn)效益。二是完善項目建設(shè)方案，將項目運營方案前置，從“建完再說”到“算完再做”，把運營方案考核作為項目實施的重要依據(jù)。三是做好專項債券項目資產(chǎn)管理工作。對于完工、停工、終止項目進行資產(chǎn)盤查， 建立專項債券項目資產(chǎn)定期查驗和評估制度，加強資產(chǎn)日常統(tǒng)計和動態(tài)監(jiān)控，嚴禁將專項債券形成的對應(yīng)資產(chǎn)用于為融資平臺公司等企業(yè)融資提供任何形式的擔(dān)保、質(zhì)押和還貸承諾等。二十屆三中全會強調(diào)要建立政府投資支持基礎(chǔ)性、公益性、長遠性重大項目建設(shè)長效機制，健全政府投資有效帶動社會投資體制機制，深化投資審批制度改革，完善激發(fā)社會資本投資活力和促進投資落地機制，形成市場主導(dǎo)的有效投資內(nèi)生增長機制。專項債券制度完善需要堅持系統(tǒng)性思維，做好頂層設(shè)計，同時因地制宜結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況循環(huán)漸進，不斷提升專項債券效益。
