引言
土地資源作為重要的生產(chǎn)要素，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)中扮演了不可或缺的角色。土地儲(chǔ)備制度旨在通過政府主導(dǎo)的土地收購(gòu)、整理與儲(chǔ)備，為城市發(fā)展提供土地供應(yīng)，從而支撐城市化建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。土地儲(chǔ)備制度不僅有助于優(yōu)化土地資源配置，減少土地市場(chǎng)的波動(dòng)，同時(shí)也為地方政府調(diào)節(jié)財(cái)政平衡提供了一種有效的工具。土儲(chǔ)項(xiàng)目對(duì)于城市的可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。而土儲(chǔ)專項(xiàng)債則是允許地方政府以土地儲(chǔ)備項(xiàng)目的未來(lái)收益為保障，通過發(fā)行債券的方式籌集資金，用于土地的收購(gòu)、開發(fā)與整理。這為土地儲(chǔ)備制度提供了更為廣闊和靈活的資金運(yùn)作空間，有效緩解了地方政府在土地儲(chǔ)備過程中的財(cái)政壓力。自2017年首次發(fā)行以來(lái)，土儲(chǔ)專項(xiàng)債經(jīng)歷了從興起、停發(fā)到重啟的過程。
一、土地儲(chǔ)備項(xiàng)目專項(xiàng)債概述
1.定義
根據(jù)2017年《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》（財(cái)預(yù)〔2017〕62號(hào)文），地方政府為土地儲(chǔ)備舉借債務(wù)采取發(fā)行土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券。其中，土地儲(chǔ)備是指“地方政府為調(diào)控土地市場(chǎng)、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，進(jìn)行前期開發(fā)、儲(chǔ)存以備供應(yīng)土地的行為”。土儲(chǔ)專項(xiàng)債是指“地方政府為土地儲(chǔ)備發(fā)行，以項(xiàng)目對(duì)應(yīng)并納入政府性基金預(yù)算管理的國(guó)有土地使用權(quán)出讓收入或國(guó)有土地收益基金收入償還的地方政府專項(xiàng)債券?！?/span>通過土儲(chǔ)專項(xiàng)債所籌集的資金主要用于支付征地拆遷補(bǔ)償、土地前期開發(fā)費(fèi)用以及相關(guān)的財(cái)務(wù)支出等。此類債券的發(fā)行旨在確保土地能及時(shí)供應(yīng)市場(chǎng)，滿足城市建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。（1）初步發(fā)展階段（2017年5月—2019年8月）2017年5月，財(cái)政部和國(guó)土資源部聯(lián)合印發(fā)了《地方政府土地儲(chǔ)備專項(xiàng)債券管理辦法（試行）》，同年7月，北京發(fā)行了全國(guó)首批土儲(chǔ)專項(xiàng)債，這標(biāo)志著土儲(chǔ)專項(xiàng)債這一融資工具正式誕生。2017年至2019年期間，土儲(chǔ)專項(xiàng)債年度發(fā)行規(guī)模快速增長(zhǎng)，分別為2425億元、5905億元和6765億元，成為專項(xiàng)債的一大占比領(lǐng)域。（2）停發(fā)階段（2019年9月—2024年9月）為了調(diào)控房地產(chǎn)市場(chǎng)和防止資金無(wú)效流轉(zhuǎn)。2019年9月，國(guó)常會(huì)明確指出“專項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域”，以引導(dǎo)資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)和民生領(lǐng)域。隨著地方政府財(cái)政壓力增大以及房地產(chǎn)市場(chǎng)的變化，在2024年10月12日的國(guó)務(wù)院新聞發(fā)布會(huì)上提到，將疊加運(yùn)用地方政府專項(xiàng)債券、專項(xiàng)資金、稅收政策等工具，支持推動(dòng)房地產(chǎn)市場(chǎng)止跌回穩(wěn)。同時(shí)表示，允許專項(xiàng)債券用于土地儲(chǔ)備。支持地方政府使用專項(xiàng)債券回收符合條件的閑置存量土地，確有需要的地區(qū)也可以用于新增的土地儲(chǔ)備項(xiàng)目。土儲(chǔ)專項(xiàng)債從初步發(fā)展到停發(fā)再到重啟三個(gè)階段，每一階段的政策變化和調(diào)整都是為了適應(yīng)當(dāng)時(shí)經(jīng)濟(jì)環(huán)境和財(cái)政需求，并為未來(lái)的發(fā)展和調(diào)整奠定基礎(chǔ)。現(xiàn)下重啟專項(xiàng)債，既是對(duì)過往經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和應(yīng)用，也是對(duì)未來(lái)發(fā)展的積極應(yīng)對(duì)。
1.對(duì)地方政府的影響
地方政府在財(cái)政收入方面面臨著較大的壓力。近年來(lái)，地方政府財(cái)政矛盾凸顯，多地處于緊平衡狀態(tài)。財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，1—8月，全國(guó)一般公共預(yù)算收入147776億元，同比下降2.6%。分稅收和非稅收入看，1—8月，全國(guó)稅收收入121059億元，同比下降5.3%；非稅收入26717億元，同比增長(zhǎng)11.7%。中誠(chéng)信國(guó)際信用評(píng)級(jí)有限責(zé)任公司研究院副院長(zhǎng)袁海霞認(rèn)為近年來(lái)，受經(jīng)濟(jì)調(diào)整、土地財(cái)政弱化、大規(guī)模減稅降費(fèi)等影響，地方財(cái)政持續(xù)承壓，而地方政府的支出壓力不減，地方財(cái)政收支矛盾加大，化債壓力下地方財(cái)政流動(dòng)性壓力進(jìn)一步放大。與此同時(shí)，地方政府在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)供給以及社會(huì)保障方面的支出需求卻在不斷增加。土地儲(chǔ)備是地方政府進(jìn)行城市規(guī)劃建設(shè)的重要一步。城市化進(jìn)程的飛快推進(jìn)也要求地方政府加快收儲(chǔ)土地的進(jìn)度以滿足城市未來(lái)發(fā)展的需求。然而，在土地收儲(chǔ)工作的前期需要大量資金的投入，且土地出讓收入具有滯后性，從土地收儲(chǔ)到出讓的時(shí)間跨度較大，這對(duì)地方財(cái)政是不小的挑戰(zhàn)。土儲(chǔ)專項(xiàng)債的重啟恰能彌補(bǔ)這一資金缺口，支持土地收儲(chǔ)工作。土地收儲(chǔ)和出讓的時(shí)間跨度大，產(chǎn)生了跨期融資需求，而土儲(chǔ)專項(xiàng)債的重啟能夠改善政府性基金預(yù)算的跨期平衡。在土儲(chǔ)專項(xiàng)債的支持下能夠更有力地推進(jìn)城市建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)一步拔高地方經(jīng)濟(jì)。在企業(yè)層面，通過土儲(chǔ)專項(xiàng)債籌集資金可以收儲(chǔ)閑置土地，土儲(chǔ)專項(xiàng)債將優(yōu)先考慮企業(yè)無(wú)力開發(fā)、不愿開發(fā)，還沒有動(dòng)工建設(shè)的住宅用地、商業(yè)用地。對(duì)于房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)而言，大量的閑置土地可能是其存貨中的重要組成部分。土儲(chǔ)專項(xiàng)債的重啟能夠讓企業(yè)的閑置土地得到盤活，優(yōu)化企業(yè)的存貨結(jié)構(gòu)，使原本無(wú)法產(chǎn)生收益的土地重新規(guī)劃和利用，注入流動(dòng)性，從而帶來(lái)一定的收益。這有助于提升企業(yè)的資金使用效率、促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)供需平衡，達(dá)到優(yōu)化資源配置的作用。土儲(chǔ)專項(xiàng)債的重啟對(duì)房地產(chǎn)企業(yè)帶來(lái)了深遠(yuǎn)影響。土儲(chǔ)專項(xiàng)債的發(fā)行降低了房地產(chǎn)市場(chǎng)的不確定性，維持房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)健康發(fā)展，創(chuàng)造了更加安全有利的經(jīng)營(yíng)環(huán)境。3.穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)首先，通過重啟土儲(chǔ)專項(xiàng)債幫助地方政府增加土地儲(chǔ)備，進(jìn)而穩(wěn)定土地供應(yīng)，有助于緩解房地產(chǎn)市場(chǎng)的供需失衡問題。在土地供應(yīng)緊張的情況下，通過穩(wěn)定供應(yīng)土地能夠平抑房?jī)r(jià)波動(dòng)，避免房?jī)r(jià)大幅度漲跌?，F(xiàn)今房地產(chǎn)市場(chǎng)正在降溫，附著于房地產(chǎn)市場(chǎng)的金融屬性逐步褪去。雖然房?jī)r(jià)不再大漲，但其持續(xù)走低的后果也不容小覷，長(zhǎng)此以往，人民的資產(chǎn)將出現(xiàn)不斷縮水的問題。而土儲(chǔ)專項(xiàng)債的重新啟動(dòng)有助于調(diào)節(jié)房?jī)r(jià)，逐步穩(wěn)定財(cái)政收入和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。由于專項(xiàng)債不可用于商業(yè)化項(xiàng)目，而在兼顧公益性和收益性的前提下，很多項(xiàng)目無(wú)法達(dá)到審批要求。缺少優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的問題日益嚴(yán)重；另外，在以往的審計(jì)報(bào)告中，專項(xiàng)債券項(xiàng)目出現(xiàn)資金使用效率低，資金閑置的問題，這導(dǎo)致專項(xiàng)債資金無(wú)法充分發(fā)揮其彌補(bǔ)地方財(cái)政收支缺口，改善預(yù)算跨周期平衡的作用。而重啟土儲(chǔ)專項(xiàng)債可以側(cè)面解決專項(xiàng)債項(xiàng)目短缺，資金閑置、使用效率低的問題，能夠加快專項(xiàng)債優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目的儲(chǔ)備速率及專項(xiàng)債發(fā)行使用進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)債有所用，高效用債。
三、重啟后的土儲(chǔ)專項(xiàng)債與停發(fā)前的土儲(chǔ)專項(xiàng)債異同點(diǎn)
停發(fā)前的土儲(chǔ)專項(xiàng)債主要用于新增土地的儲(chǔ)備，以支持未來(lái)城市開發(fā)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。在政策背景層面，2017年7月至2019年9月是土儲(chǔ)專項(xiàng)債的主要發(fā)行階段，此期間土地儲(chǔ)備成為專項(xiàng)債的重要投向領(lǐng)域。隨著地方政府債務(wù)規(guī)模的不斷膨脹，中央與地方政府的借債行為進(jìn)行了嚴(yán)格管控。為防范金融風(fēng)險(xiǎn)，優(yōu)化資金配置，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，引導(dǎo)資金流向?qū)嶓w經(jīng)濟(jì)，遏制房地產(chǎn)市場(chǎng)的非理性擴(kuò)張，2019年9月，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出“專項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目”。其次，監(jiān)管部門關(guān)注以土儲(chǔ)名義舉債可能涉及到債務(wù)資金空轉(zhuǎn)，沒有有效形成實(shí)務(wù)工作量的問題。自此截至2024年10月，土儲(chǔ)專項(xiàng)債進(jìn)入停發(fā)階段。
暫停土儲(chǔ)專項(xiàng)債的發(fā)行可以減緩地方政府債務(wù)增長(zhǎng)速度，降低財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。在宏觀政策調(diào)整背景下，政府通過重新分配資源，將更多資金投向其他領(lǐng)域，從而減少對(duì)土地財(cái)政的依賴。重啟后的土儲(chǔ)專項(xiàng)債主要用于回收符合條件的閑置存量土地，包括企業(yè)不愿、無(wú)力開發(fā)的商業(yè)用地、住宅用地等。確有需要可 用于新增土地儲(chǔ)備。在政策背景層面，為緩解地方財(cái)政壓力、穩(wěn)定房地產(chǎn)市場(chǎng)，于2024年10月，財(cái)政等多部委明確表示土地儲(chǔ)備項(xiàng)目可以申請(qǐng)專項(xiàng)債，支持地方政府使用土儲(chǔ)專項(xiàng)債收儲(chǔ)符合條件的閑置土地。此外，國(guó)務(wù)院新聞發(fā)布會(huì)上對(duì)收購(gòu)的存量土地再次組織用于房地產(chǎn)市場(chǎng)的，確有需求才可以投放，且必須控制在收回收購(gòu)總量的一定比例內(nèi)。審計(jì)對(duì)于專項(xiàng)債券使用的監(jiān)管也愈加嚴(yán)格，在使用專項(xiàng)債以收回收購(gòu)的方式盤活存量土地的時(shí)候同樣也要注意以下問題。土儲(chǔ)專項(xiàng)債作為地方政府重要的融資工具之一，在過去幾年里經(jīng)歷了從初步發(fā)展到暫停調(diào)整再到重新啟動(dòng)的過程。通過對(duì)2017年至2019年間的發(fā)行數(shù)據(jù)可以看出，土儲(chǔ)專項(xiàng)債在初次推行期間取得了顯著成效，無(wú)論是發(fā)行規(guī)模還是占當(dāng)年專項(xiàng)債發(fā)行規(guī)模的比重均大幅增長(zhǎng)。而在當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，重啟土儲(chǔ)專項(xiàng)債有助于應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)下行壓力、緩解地方財(cái)政緊張局面以及滿足城市化建設(shè)的需求。此次重啟對(duì)地方政府、企業(yè)、房地產(chǎn)市場(chǎng)以及優(yōu)化資金使用和資源配置都具有重要意義。
