土地儲備項目的運作是一項系統(tǒng)工程，通常由土地征購、前期開發(fā)和供地三個主要環(huán)節(jié)組成。這些環(huán)節(jié)涉及一系列政策和法律規(guī)定，以確保土地儲備的合法性、效率和效益。本文將結(jié)合政策依據(jù)，詳細(xì)探討土地儲備項目的運作過程。
土地征購階段是土地儲備的基礎(chǔ)，主要包括征收、收購和優(yōu)先購買或收回等工作。根據(jù)現(xiàn)行政策法規(guī)，土地征購必須符合城市規(guī)劃和發(fā)展需求。根據(jù)10月12日國新辦新聞發(fā)布會，財政部提出允許專項債券用于土地儲備，支持地方政府使用專項債券回收符合條件的閑置存量土地。目前政策支持也主要以存量土地回購為主。下文主要探討存量土地收回收購。
（一）支持存量土地收回收購相關(guān)政策
存量土地回購的主要手段是收購。根據(jù)《土地儲備管理辦法》（財綜〔2016〕4號），土地儲備機(jī)構(gòu)有權(quán)對符合收購條件的存量土地進(jìn)行購買，特別是閑置土地、低效利用地塊及規(guī)劃調(diào)整區(qū)域內(nèi)的土地。收購時需以公平市場價格為基礎(chǔ)，并由第三方評估機(jī)構(gòu)提供專業(yè)價格評估，以保障收購的公開透明和土地權(quán)利人的合法權(quán)益。在存量土地的交易市場中，土地儲備機(jī)構(gòu)享有優(yōu)先購買權(quán)。當(dāng)存量土地權(quán)利人決定轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)時，政府可根據(jù)《城市房地產(chǎn)管理法》，優(yōu)先進(jìn)行回購。這一權(quán)利保障了政府對特定地塊的優(yōu)先控制權(quán)，有利于土地儲備機(jī)構(gòu)獲取符合發(fā)展規(guī)劃需求的土地資源，推動城市土地資源的合理配置。未動工開發(fā)滿兩年的，由市、縣國土資源主管部門按照《中華人民共和國土地管理法》第三十七條和《中華人民共和國城市房地產(chǎn)管理法》第二十六條的規(guī)定，報經(jīng)有批準(zhǔn)權(quán)的人民政府批準(zhǔn)后，向國有建設(shè)用地使用權(quán)人下達(dá)《收回國有建設(shè)用地使用權(quán)決定書》，無償收回國有建設(shè)用地使用權(quán)。同時《國家發(fā)展改革委關(guān)于實施妥善處置閑置存量土地若干政策措施的通知》規(guī)定對于企業(yè)自身原因超期未開工滿兩年的土地，必須依法堅決無償收回。
土地儲備完成征購后，進(jìn)入前期開發(fā)階段，主要包括土地整治和基礎(chǔ)設(shè)施配套。前期開發(fā)的投入和完善程度直接影響土地的出讓價值和市場吸引力。
根據(jù)《國土資源部關(guān)于推進(jìn)土地儲備工作健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》（國土資發(fā)〔2012〕162號），儲備土地需進(jìn)行平整、拆遷等初步開發(fā)工作，以確保土地的整備和開發(fā)價值。拆遷后的地塊需配備道路、供水、供電等基礎(chǔ)設(shè)施，以符合未來的出讓和建設(shè)需求。土地整治的內(nèi)容包括：土地平整：清除地面雜物，進(jìn)行土地平整，確保地面平整適合建設(shè)。環(huán)境整治：解決污染、廢棄物等環(huán)境問題，提升土地的環(huán)境質(zhì)量。地形改造：包括土地開挖、回填、排水等，以改善地形，滿足開發(fā)需求。道路交通建設(shè)：建設(shè)臨時道路，保證土地開發(fā)項目的順利進(jìn)行在前期開發(fā)階段，地方政府根據(jù)實際需求對儲備地塊的規(guī)劃用途進(jìn)行調(diào)整?！冻青l(xiāng)規(guī)劃法》（2019年修訂）第32條規(guī)定，地方政府需根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃對土地用途進(jìn)行調(diào)整，經(jīng)批準(zhǔn)后方可實施。此舉確保儲備土地的規(guī)劃符合城市未來的產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求。環(huán)境影響評估是前期開發(fā)過程中必不可少的一項工作，尤其是在土地開發(fā)過程中可能會涉及到生態(tài)環(huán)境、文化遺產(chǎn)保護(hù)等問題。根據(jù)《環(huán)境影響評價法》，所有可能對環(huán)境產(chǎn)生較大影響的項目，都需要進(jìn)行環(huán)境影響評估，評估內(nèi)容包括空氣、水質(zhì)、噪聲、生態(tài)等方面的影響。環(huán)評報告需要由有資質(zhì)的第三方評估機(jī)構(gòu)進(jìn)行，評估結(jié)果將影響土地的開發(fā)計劃。如果評估結(jié)果不合格，開發(fā)計劃可能被暫?；蛘{(diào)整。
（一）土地儲備供地的基本概念與作用
供地環(huán)節(jié)是指政府在土地儲備階段，將土地最終供應(yīng)給有需求的開發(fā)者或使用單位。根據(jù)《國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》相關(guān)描述，土地供給形式包括出讓、劃撥、租賃等多種方式，其中以土地出讓為最為常見的形式。供地的目的在于合理配置土地資源，促進(jìn)土地市場的健康發(fā)展，同時為政府獲取財政收入，推動地方經(jīng)濟(jì)和社會建設(shè)。供地環(huán)節(jié)的作用包括：1.確保土地資源的有效配置：通過供地，政府能夠?qū)渫恋毓┙o給需要的開發(fā)商或企業(yè)，以滿足區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社會民生等方面的需求。2.優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)：供地環(huán)節(jié)推動土地的合理利用，避免資源浪費，確保土地資源的最大效益。3.促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和財政收入：土地供給通過土地出讓等形式，為政府帶來直接的財政收入，同時帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)升級。4.推動社會基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)：通過供地，政府能夠為城市建設(shè)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)提供用地支持，推動社會的全面發(fā)展。
供地前，政府需要根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求及土地資源現(xiàn)狀，進(jìn)行詳細(xì)的土地規(guī)劃。規(guī)劃內(nèi)容包括土地的用途、建筑要求、配套設(shè)施等。經(jīng)過審批程序，確保供地符合規(guī)劃和政策要求。在供地之前，政府需要對土地的市場價值進(jìn)行評估。這一過程通常通過市場調(diào)查、評估機(jī)構(gòu)的獨立評估以及參考周邊土地市場的交易價格等手段進(jìn)行。通過土地定價，政府能夠確保土地價格合理，并根據(jù)市場需求進(jìn)行調(diào)整。根據(jù)土地的具體用途和市場需求，政府選擇合適的供地方式，如出讓、劃撥或租賃。土地出讓通常通過拍賣、招標(biāo)、掛牌等形式公開進(jìn)行，確保土地供給過程透明、公正；劃撥則適用于社會公益項目，租賃則適用于臨時性開發(fā)需求。4. 土地開發(fā)與后續(xù)監(jiān)督土地交付后，開發(fā)者應(yīng)按照合同規(guī)定的用途和規(guī)劃進(jìn)行開發(fā)，并按時上報開發(fā)進(jìn)度。政府部門對土地開發(fā)過程進(jìn)行監(jiān)督，確保項目按規(guī)定進(jìn)行，并防止非法用地或資源浪費。土地儲備項目通過征購、前期開發(fā)、供地三個階段的系統(tǒng)化運作，為地方政府提供了重要的資源優(yōu)化手段，既緩解了城市發(fā)展的土地需求，又推動了地方財政收入的增長。政策支持和監(jiān)管制度的完善，保障了土地儲備的公平性、透明性和社會效益，為地方經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展奠定了基礎(chǔ)。
