平江歷史文化街區(qū)是一個以居住為主，涵蓋旅游、商業(yè)、文化等多方面的復合型街區(qū)，也是蘇州迄今保存最完整、規(guī)模最大的歷史街區(qū)，近年來實施了一系列保護更新項目，斬獲了一批全省乃至全國的金字招牌。 歷史街區(qū)的管理涉及領(lǐng)域廣、事項雜、部門多，統(tǒng)籌難度大。 在推動平江歷史街區(qū)發(fā)展上，既要考慮保護也要考慮利用，一方面作為歷史文化街區(qū)，需要重點保護“路河平行、兩路夾一河、前街后河”的街巷弄格局，保護國家、省級和市級文保、控保建筑及新發(fā)現(xiàn)文物點，保護街區(qū)完整的歷史風貌以及與其有密切關(guān)系的民居等歷史環(huán)境要素，保護與歷史文化街區(qū)相關(guān)的非物質(zhì)文化遺產(chǎn)以及街區(qū)內(nèi)老蘇州的生活方式和習俗；另一方面作為全國獨一無二的開放式文商旅居復合型街區(qū)，需要在不降低居民生活品質(zhì)的同時，促進旅游、文化、商業(yè)服務(wù)的均衡健康發(fā)展。 1、創(chuàng)新街區(qū)價值特色展示手段。平江歷史文化街區(qū)以具有水巷特色的傳統(tǒng)街坊為主體，圍繞建筑保護利用、特色街巷提升打造、公共空間品質(zhì)提升等，將歷史文化價值“保護好、挖掘好、運用好”。對街區(qū)內(nèi)9條東西向貫通性街巷，結(jié)合其歷史特色與文化底蘊，設(shè)計“書巷、畫巷、儒巷”等不同主題，實現(xiàn)生活、文化、商業(yè)、旅游、社區(qū)良性互動與和諧相融。運用實景三維技術(shù)，將街區(qū)實體空間和數(shù)字空間相融合，打造數(shù)字孿生信息平臺，公眾可通過蘇州城市生活服務(wù)APP在線瀏覽20余處保護建筑的三維實景模型，實現(xiàn)足不出戶便可領(lǐng)略古城風貌，享受“可觀、可感”的線上文旅體驗。 2、制定地方性法規(guī)和管理規(guī)定。蘇州市結(jié)合地域特點、經(jīng)濟條件和消防改造需求，以不降低現(xiàn)有消防安全水平為底線，出臺歷史文化街區(qū)消防管理規(guī)定和技術(shù)指引，破解街區(qū)內(nèi)消防設(shè)計和驗收瓶頸。印發(fā)《蘇州歷史文化街區(qū)（歷史地段）保護更新防火技術(shù)導則（試行）》，通過劃定防火控制區(qū)、防火組團、消防道路等方式筑牢街區(qū)“防火墻”。 3、出臺保護利用相關(guān)支持政策。平江歷史文化街區(qū)采用“政策性、開發(fā)性金融工具+銀行貸款”投貸聯(lián)動模式推動歷史文化街區(qū)保護。從整體保護視角進行資金投放，確保政府投資在古城內(nèi)實現(xiàn)以豐補歉、綜合平衡，并建立街區(qū)可持續(xù)實施的資金、運行和監(jiān)管等保障機制，杜絕新增政府隱性債務(wù)風險。截至2023年末，國開基金已投放專項基金1億元，國家開發(fā)銀行已發(fā)放貸款45億元，推動銀團貸款合計發(fā)放59億元，重點支持歷史文化街區(qū)保護利用、老舊片區(qū)改造提升、產(chǎn)業(yè)載體培育等。 蘇州市通過用好政策性、開發(fā)性金融工具，不斷探索、創(chuàng)新和實踐古城保護更新與利用新路徑，逐漸形成“整體保護、有機更新、活化利用、優(yōu)化功能”的古城保護新格局。那政策性、開發(fā)性金融工具是什么呢？ 1、資金額度。2022年6月29日國務(wù)院常務(wù)會議上首次“確定政策性、開發(fā)性金融工具支持重大項目建設(shè)的舉措”；同年8月24日又提出“在3000億元政策性開發(fā)性金融工具已落到項目的基礎(chǔ)上，再增加3000億元以上額度”；同年11月16日發(fā)改委宣布7399億元金融工具資金已全部投放完畢。 2、投向領(lǐng)域。從中國政府政策文件表述來看，政策性開發(fā)性金融工具創(chuàng)設(shè)的初衷在于保障基建重點項目融資。第一批政策性開發(fā)性金融工具的資金投放主要流向三個領(lǐng)域：一是中央財經(jīng)委員會第十一次會議明確的五大基礎(chǔ)設(shè)施重點領(lǐng)域，分別為交通水利能源等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施、信息科技物流等產(chǎn)業(yè)升級基礎(chǔ)設(shè)施、地下管廊等城市基礎(chǔ)設(shè)施、高標準農(nóng)田等農(nóng)業(yè)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施、國家安全基礎(chǔ)設(shè)施；二是重大科技創(chuàng)新、職業(yè)教育等領(lǐng)域；三是其他可由地方政府專項債券投資的項目。第二批政策性開發(fā)性金融工具進一步將充電樁建設(shè)、老舊小區(qū)改造、省級高速公路等項目納入投放范圍。 3、資金來源。人民銀行支持政策性銀行設(shè)立金融工具，中央財政按實際股權(quán)投資額予以適當貼息，貼息期限為2年。國務(wù)院常務(wù)會議決定通過發(fā)行金融債券等籌資，政策性銀行在取得銀保監(jiān)會批復后，注冊設(shè)立基礎(chǔ)設(shè)施基金公司。由國家發(fā)展改革委牽頭審核確定備選項目清單，基礎(chǔ)設(shè)施基金公司按市場化原則依法合規(guī)、自主投資，通過股權(quán)投資、股東借款等方式投放基金。 數(shù)據(jù)來源：中國政府網(wǎng)，發(fā)改委，新華社，國家開發(fā)銀行官網(wǎng)，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行官網(wǎng)，中國進出口銀行官網(wǎng)，東吳證券研究所繪制 4、資金投放方式。主要是通過兩種方式，第一種方式是通過股權(quán)投資等方式參與項目，以補充基建重大項目資本金（不得超過資本金的50%）；第二種方式是為專項債項目資本金搭橋，部分以專項債作為資本金的項目可能存在資金還未到位的問題，因此政策性開發(fā)性金融工具可先行墊付，待專項債資金到位后再將金融工具資金置換出來，這樣可以有效避免基建資金斷檔。 據(jù)人民銀行有關(guān)司局負責人介紹，政策性、開發(fā)性金融工具投資有四大原則：一是按市場化原則，依法合規(guī)自主決策、自負盈虧、自擔風險，保本微利，投資規(guī)模要與項目收益相平衡；二是投資項目既要有較強的社會效益，也要有一定的經(jīng)濟可行性；三是只做財務(wù)投資行使相應(yīng)股東權(quán)利，不參與項目實際建設(shè)運營；四是按照市場化原則確定退出方式。 回顧來看，政策性開發(fā)性金融工具是2022年最重要的增量政策工具，其落地速度較快，首批3000億元的政策性開發(fā)性金融工具從國常會提出發(fā)行到完成發(fā)行僅僅用了兩個月的時間，第二批金融工具也僅花了不到三個月的時間完成所有資金的投放。政策性開發(fā)性金融工具在一定程度上起到了為專項債項目資本金“搭橋”的作用。且相比專項債券，政策性開發(fā)性金融工具作為股權(quán)融資參與到項目投資構(gòu)成中，可以顯著降低企業(yè)的負債率，同時其將風險也對應(yīng)給到了市場，不再由政府進行兜底，可減輕財政還款壓力，避免地方政府杠杠率過高導致的風險。據(jù)東吳證券研究院測算，政策性開發(fā)性金融工具對投資撬動倍數(shù)（約12倍）高于專項債券對投資的撬動倍數(shù)（約8~9倍）。 不少學者認為，政策性開發(fā)性金融工具的作用不止“修復失敗”，還可以“超越失靈”，通過將金融資源和服務(wù)方瞄準特定技術(shù)、企業(yè)和部門來塑造和創(chuàng)造市場。比如引導金融走向生產(chǎn)性機會，為技術(shù)經(jīng)濟變革的方向提供基礎(chǔ)，最終創(chuàng)造市場，以應(yīng)對社會挑戰(zhàn)。 未來一段時間，中國經(jīng)濟仍將面臨內(nèi)外部雙重壓力。政策性開放性金融工具既能引導資金流向重大戰(zhàn)略領(lǐng)域創(chuàng)造未來經(jīng)濟發(fā)展增長極，也符合市場化投資原則避免了地方政府債務(wù)風險，還能和其他政策性金融工具互相補位配合。整理來看，政策性開發(fā)性金融工具未來仍值得持續(xù)關(guān)注。 參考資料： [8] 東昊證券.一文讀懂政策性開發(fā)性金融工具.[EB/OL].（2023-07-30）[2025-03-1818].https://pdf.dfcfw.com/pdf/H301_AP202307311592909979_1.pdf.
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