2025年是“十四五”規(guī)劃收官之年，《政府工作報(bào)告》明確提出，推動“十四五”規(guī)劃重大工程順利收官。各地區(qū)要堅(jiān)持系統(tǒng)觀念，堅(jiān)持問題導(dǎo)向，進(jìn)一步明確政府與市場的投資分工，分類確定重大項(xiàng)目投融資模式，著力提高項(xiàng)目可經(jīng)營性，健全項(xiàng)目投融資體系，從而以強(qiáng)有力“軟建設(shè)”加快推動項(xiàng)目“硬投資”落地，助推擴(kuò)大有效益的投資，推動“十四五”規(guī)劃重大工程順利收官。 根據(jù)行業(yè)屬性、技術(shù)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)特別是收益來源性質(zhì)和投資回報(bào)水平，將重大項(xiàng)目劃分為經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目三類，明確三類項(xiàng)目投資主體，合理確定政府和社會資本的投資邊界，分類確定三類項(xiàng)目的投融資模式。 （一）分類確定重大項(xiàng)目投資主體 順應(yīng)公共領(lǐng)域市場化改革、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)作的要求，明確經(jīng)營性項(xiàng)目、準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目的投資主體及其相應(yīng)責(zé)任。貫徹《政府投資條例》要求，政府投資既要積極“有所作為”，又要做到“有所不為”，更不應(yīng)“大包大攬”。 經(jīng)營性項(xiàng)目包括公共領(lǐng)域的經(jīng)營性項(xiàng)目和產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域項(xiàng)目，自身具備較好的財(cái)務(wù)效益，對社會資本包括民間投資者的吸引力較大，應(yīng)以社會資本自主投資模式為主、以特許經(jīng)營/PPP模式為輔。社會資本尤其是民間投資者愿意自主投資的，應(yīng)優(yōu)先由社會資本投資參與。準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目對以營利為主要目的的社會投資者吸引力不大，一般需要政府給予一定的投資補(bǔ)助或運(yùn)營補(bǔ)貼資金支持。這類項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)以政府所屬投融資平臺公司（開發(fā)性投資主體）和公益類國有企業(yè)投資為主、以特許經(jīng)營模式為輔。非經(jīng)營性項(xiàng)目自身沒有或很少直接的經(jīng)營收入，應(yīng)當(dāng)以政府投資為主，投融資責(zé)任由地方政府（有關(guān)部門）承擔(dān)。值得注意的是，PPP新機(jī)制要求聚焦具有使用者付費(fèi)機(jī)制、經(jīng)營收入的公共項(xiàng)目，非經(jīng)營性項(xiàng)目不適用于特許經(jīng)營模式。 （二）分類確定重大項(xiàng)目投融資機(jī)制 充分發(fā)揮有效市場和有為政府的合力，以鼓勵支持引導(dǎo)社會資本投資參與為重點(diǎn)，以擴(kuò)大直接融資比重為目標(biāo)方向，從源頭上為地方政府投資“減負(fù)”，努力降低重大項(xiàng)目對政府投資的依賴，從源頭上努力防范融資風(fēng)險(xiǎn)堆積在銀行體系，降低重大項(xiàng)目融資對銀行貸款等間接融資的高度依賴。 經(jīng)營性項(xiàng)目原則上采取企業(yè)自主投資模式，積極爭取從建設(shè)期開始引入債券等直接融資方式，努力降低對銀行貸款等間接融資方式的依賴。準(zhǔn)經(jīng)營性項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)積極爭取采取企業(yè)自主投資模式，地方政府根據(jù)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營需要給予必要的投資資金支持或運(yùn)營補(bǔ)貼，部分項(xiàng)目可規(guī)范審慎運(yùn)用PPP模式。非經(jīng)營性項(xiàng)目應(yīng)當(dāng)由地方政府（有關(guān)部門）作為投資主體，投資建設(shè)資金主要通過“一般公共預(yù)算資金或政府性基金+地方政府債券資金”的渠道籌集。 重大項(xiàng)目的可經(jīng)營性和投資回報(bào)機(jī)制并非一成不變。完善重大項(xiàng)目價(jià)格機(jī)制，創(chuàng)新商業(yè)模式，實(shí)施綜合開發(fā)投資模式，促進(jìn)項(xiàng)目外部性效益轉(zhuǎn)化為內(nèi)部收益，都有可能提高重大項(xiàng)目可經(jīng)營性和投資回報(bào)水平，提高重大項(xiàng)目的可融資性，從而有利于吸引市場導(dǎo)向的社會投資者參與重大項(xiàng)目投資或運(yùn)營，并從源頭上降低政府投融資壓力。 （一）健全項(xiàng)目價(jià)格形成調(diào)整機(jī)制 基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)等公共領(lǐng)域普遍存在“兩頭經(jīng)濟(jì)”的問題，即供給側(cè)項(xiàng)目所需資源要素和建設(shè)條件的市場化供給與產(chǎn)出端項(xiàng)目產(chǎn)出數(shù)量質(zhì)量和價(jià)格/收費(fèi)不同程度的政府管制?！皟深^經(jīng)濟(jì)”盡管出于社會公平和公共利益等方面考慮有一定的必要性，但客觀上導(dǎo)致公共領(lǐng)域的重大項(xiàng)目投資回報(bào)水平偏低，從而在很大程度上降低了重大項(xiàng)目的可經(jīng)營性和可融資性。各地區(qū)要大力推進(jìn)公共領(lǐng)域的價(jià)格機(jī)制改革，健全價(jià)格的形成、調(diào)整和補(bǔ)償機(jī)制，降低價(jià)格和相關(guān)收益風(fēng)險(xiǎn)，努力合理提高重大項(xiàng)目投資回報(bào)水平。 （二）鼓勵支持項(xiàng)目商業(yè)模式創(chuàng)新 各地區(qū)要更多地用市場和商業(yè)的眼光謀劃重大項(xiàng)目，合理劃定項(xiàng)目空間邊界范圍，科學(xué)確定項(xiàng)目建設(shè)方案和主要建設(shè)內(nèi)容，優(yōu)化配置項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營所需的相關(guān)資源要素，創(chuàng)新項(xiàng)目的商業(yè)模式和盈利模式，充分挖掘項(xiàng)目潛在商業(yè)價(jià)值，努力促進(jìn)項(xiàng)目外部性效益“內(nèi)部化”，完善項(xiàng)目投資回報(bào)機(jī)制，提高投資回報(bào)水平，從而提高項(xiàng)目可融資性，提高項(xiàng)目對社會投資者和銀行等金融機(jī)構(gòu)的吸引力。建議地方政府積極向?qū)I(yè)化的社會投資者征集重大項(xiàng)目的建設(shè)方案和商業(yè)模式，提高項(xiàng)目經(jīng)營收入。 （三）支持實(shí)施綜合開發(fā)投資模式 整合重大項(xiàng)目相關(guān)資源要素，支持重大項(xiàng)目與沿線或周邊的文化、旅游、物流、新能源等產(chǎn)業(yè)類項(xiàng)目進(jìn)行綜合開發(fā)和一體化實(shí)施，完善投資回報(bào)機(jī)制，提高投資回報(bào)水平，增強(qiáng)整個(gè)項(xiàng)目對產(chǎn)業(yè)資本和銀行、投資基金等金融資本的吸引力。依托重大交通運(yùn)輸和場站樞紐項(xiàng)目建設(shè)，充分發(fā)揮和利用人流、物流等綜合優(yōu)勢，實(shí)施交通導(dǎo)向的開發(fā)（TOD）模式，提高交通運(yùn)輸和場站樞紐項(xiàng)目的投資效益；依托重大生態(tài)保護(hù)和環(huán)境治理項(xiàng)目，充分利用生態(tài)環(huán)境資源，實(shí)施生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式，建立生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)機(jī)制，促進(jìn)生態(tài)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展，把生態(tài)環(huán)境優(yōu)勢轉(zhuǎn)化為區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢乃至區(qū)域經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢。鼓勵產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、特色小鎮(zhèn)、田園綜合體、流域綜合治理等區(qū)域開發(fā)項(xiàng)目實(shí)施綜合開發(fā)投資模式，按照分期、綜合、滾動、開發(fā)的原則，統(tǒng)籌利用相關(guān)資源要素，健全反哺機(jī)制，有序推進(jìn)經(jīng)營性項(xiàng)目和非經(jīng)營性項(xiàng)目融合一體化實(shí)施。 堅(jiān)持問題導(dǎo)向，著力加強(qiáng)重大項(xiàng)目的投資主體、融資主體建設(shè)，從供給和需求兩方面推動重大項(xiàng)目投融資落地，推進(jìn)重大項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施和可持續(xù)運(yùn)營。 （一）有效發(fā)揮政府所屬投資公司的重要作用 建議相鄰省份尤其是城市群和都市圈內(nèi)相關(guān)省份聯(lián)合組建跨區(qū)域、跨流域的重大基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營公司，促進(jìn)跨區(qū)域、跨流域重大項(xiàng)目同步協(xié)同建設(shè)，打通“最后一公里”。建議同一省份內(nèi)相鄰地區(qū)聯(lián)合組建跨行政區(qū)的重大基礎(chǔ)設(shè)施投資運(yùn)營公司，鼓勵省級政府投資公司參與乃至主導(dǎo)重大項(xiàng)目投資運(yùn)營，協(xié)同推動相鄰地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施互聯(lián)互通和共建共享。充分利用省級政府投資公司在資金、人才、主體信用、商業(yè)資源等方面的綜合優(yōu)勢，鼓勵其與市縣政府投資公司聯(lián)合投資，支持省內(nèi)市縣特別是欠發(fā)達(dá)市縣公共領(lǐng)域重大項(xiàng)目和特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目建設(shè)。 堅(jiān)持政府開發(fā)性投資主體和功能性國有企業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略定位，加快推進(jìn)地方政府投融資平臺公司市場化轉(zhuǎn)型，剝離政府非經(jīng)營性項(xiàng)目的融資職能，通過政府注資、經(jīng)營性資產(chǎn)注入等方式增強(qiáng)投融資能力，提高專業(yè)技術(shù)能力和運(yùn)營管理能力，提高企業(yè)主體信用，走市場化融資和可持續(xù)發(fā)展之路。 （二）規(guī)范審慎實(shí)施政府和社會資本合作模式 在政策導(dǎo)向上，基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域要積極推廣PPP模式，鼓勵支持地方政府運(yùn)用PPP模式。對于邊界范圍清晰、具有使用者付費(fèi)機(jī)制和經(jīng)營收入的重大項(xiàng)目，不得默認(rèn)采取傳統(tǒng)政府投資模式，要按照PPP新機(jī)制要求精細(xì)制定項(xiàng)目特許經(jīng)營方案，科學(xué)設(shè)置社會資本方準(zhǔn)入條件，精心遴選合格的社會資本方，充分利用社會資本方的專業(yè)技術(shù)、投融資、運(yùn)營管理等方面的綜合優(yōu)勢，提高項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營水平，實(shí)現(xiàn)“物有所值”。積極從PPP項(xiàng)目的源頭上“融智”，建議地方政府鼓勵專業(yè)化的社會投資者直接向地方行業(yè)主管部門或投資主管部門發(fā)起提出PPP項(xiàng)目。 （三）鼓勵長期機(jī)構(gòu)資金參與重大項(xiàng)目投融資 鼓勵社保和保險(xiǎn)等長期機(jī)構(gòu)資金通過債權(quán)投資計(jì)劃或股權(quán)投資計(jì)劃等方式參與重大項(xiàng)目投資或融資。長期機(jī)構(gòu)資金的投融資能力較強(qiáng)，但專業(yè)能力和項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)不足，識別和防控項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)的能力更差。各地區(qū)要支持引導(dǎo)其與專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)資本（投資運(yùn)營主體）強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合，共同參與重大項(xiàng)目的投資建設(shè)和運(yùn)營，從而實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢互補(bǔ)、合作共贏。支持長期機(jī)構(gòu)資金通過投貸組合（投資+貸款）方式參與重大項(xiàng)目投融資。為調(diào)動長期機(jī)構(gòu)資金的積極性，適度降低其投資風(fēng)險(xiǎn)，專業(yè)化的產(chǎn)業(yè)資本可對投資收益進(jìn)行結(jié)構(gòu)化設(shè)計(jì)并適當(dāng)讓利，但地方政府不得對長期機(jī)構(gòu)資金承諾最低收益保障、遠(yuǎn)期股權(quán)回購、保本保收益或承擔(dān)投資本金損失等安排。
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