目 錄
一、項目資本金定義及要求
（一）投資項目資本金定義
（二）投資項目資本金比例要求
（三）投資項目資本金來源
（四）投資項目資本金核算管理
二、地方政府專項債券資金作資本金的政策背景
三、地方政府專項債券資金作資本金的要求
（一）項目單位
（二）投向領(lǐng)域
（三）償債資金來源
四、專項債券作資本金應(yīng)用情況
（一）2021年—2024年（7月）各省專項債券作資本金情況分析
（二）專項債用作資本金面臨的主要問題
（1）項目收入存在問題，地方政府缺乏使用動力
（2）支持領(lǐng)域存在政策間競爭
（3）對于專項債券與市場化融資項目資產(chǎn)難以切割
（4）專項債券資金使用受到一定限制
五、地方政府專項債券資金作資本金的相關(guān)建議
（一）轉(zhuǎn)變使用方式，由債務(wù)撬動向權(quán)益撬動轉(zhuǎn)變
（二）擴(kuò)大專項債用做資本金用途范圍
（三）鼓勵擴(kuò)大市場化融資參與范圍
（四）做好項目管理，嚴(yán)防新增隱性債務(wù)
一、項目資本金定義及要求
（一）投資項目資本金定義
投資項目資本金，是指在投資項目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，對投資項目來說是非債務(wù)性資金，項目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回。
（二）投資項目資本金比例要求
1996年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35號文），從當(dāng)年開始，對各種經(jīng)營性投資項目，試行資本金制度，投資項目必須首先落實資本金才能進(jìn)行建設(shè)。公益性投資項目不實行資本金制度。并明確了項目資本金非債務(wù)性的內(nèi)涵、主要形式和來源、管理退出方式等。
26年間，項目資本金制度分別于2004年《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整部分行業(yè)固定資產(chǎn)投資項目資本金比例的通知》、2009年《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項目資本金比例的通知》、2015年《國務(wù)院關(guān)于調(diào)整和完善固定資產(chǎn)投資項目資本金制度的通知》和2019年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》依照當(dāng)時的經(jīng)濟(jì)環(huán)境進(jìn)行了調(diào)整。
1996年—2022年我國固定資產(chǎn)投資項目資本金比例要求
（三）投資項目資本金來源
《關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35號）中提出投資項目資本金可以用貨幣出資，也可以用實物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)作價出資。對作為資本金的實物、工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)、土地使用權(quán)，必須經(jīng)過有資格的資產(chǎn)評估機(jī)構(gòu)依照法律法規(guī)評估作價，不得高估或低估。以工業(yè)產(chǎn)權(quán)、非專利技術(shù)作價出資的比例不得超過投資項目資本金總額的20％，國家對采用高新技術(shù)成果有特別規(guī)定的除外。投資者以貨幣方式認(rèn)繳的資本金，其資金來源有：
1. 各級人民政府的財政預(yù)算內(nèi)資金、國家批準(zhǔn)的各種專項建設(shè)基金、“撥改貸”和經(jīng)營性基本建設(shè)基金回收的本息、土地批租收入、國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓收入、地方人民政府按國家有關(guān)規(guī)定收取的各種規(guī)費及其他預(yù)算外資金；
2. 國家授權(quán)的投資機(jī)構(gòu)及企業(yè)法人的所有者權(quán)益（包括資本金、資本公積金、盈余公積金和未分配利潤、股票上市收益等）、企業(yè)折舊資金以及投資者按照國家規(guī)定從資金市場上籌措的資金；
3. 社會個人合法所有的資金；
4. 國家規(guī)定的其他可以用作投資項目資本金的資金。
國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知（國發(fā)〔2019〕26號）補(bǔ)充重大投資項目資本金來源：
（1）對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和國家鼓勵發(fā)展的行業(yè)，鼓勵項目法人和項目投資方通過發(fā)行權(quán)益型、股權(quán)類金融工具，多渠道規(guī)范籌措投資項目資本金。
（2）通過發(fā)行金融工具等方式籌措的各類資金，按照國家統(tǒng)一的會計制度應(yīng)當(dāng)分類為權(quán)益工具的，可以認(rèn)定為投資項目資本金，但不得超過資本金總額的50%。存在下列情形之一的，不得認(rèn)定為投資項目資本金：
①存在本息回購承諾、兜底保障等收益附加條件；二、地方政府專項債券資金作資本金的政策背景
《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）（以下簡稱“廳字33號文”）允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應(yīng)的重大項目，主要是國家重點支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實際水平過度融資。
2019年9月4日，國務(wù)院常務(wù)會議確定，擴(kuò)大專項債券使用范圍，重點用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施等能源項目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。將專項債可用作項目資本金范圍明確為符合上述重點投向的重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。以省為單位，專項債資金用于項目資本金的規(guī)模占該省份專項債規(guī)模的比例可為20%左右。
2020年4月3日，銀保監(jiān)會國新辦新聞發(fā)布會答問實錄中提出對今年新增專項債券，適當(dāng)提高用于符合條件的重大項目資本金的比例，進(jìn)一步帶動社會資本加大投入。
2020年6月18日，在第十二屆陸家嘴論壇上，中國財政科學(xué)研究院金融研究中心副研究員龍小燕對《證券日報》記者表示“今年地方專項債資金用于項目資本金的規(guī)模占各省專項債規(guī)模的比例已從20%提高至25%?！?/span>
2020年10月28日，財政部官網(wǎng)公布《對十三屆全國人大三次會議第7295號建議的回復(fù)》（財預(yù)函〔2020〕124號），否決了專項債作PPP項目資本金的可能性。財政部預(yù)算司表示，對于將專項債券作為PPP項目資本金的問題，這種模式雖有利于帶動大規(guī)模投資，但容易產(chǎn)生財政兜底預(yù)期、層層放大杠桿，風(fēng)險相對較大；且操作層面存在較多挑戰(zhàn)。按照《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實施意見》規(guī)定，PPP項目不得出現(xiàn)以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金的行為。
PPP新機(jī)制后允許符合條件的專項債券項目做資本金用于PPP項目。根據(jù)國家發(fā)改委、財政部關(guān)于報送2024年第一批新增專項債券項目通知中指出：按照國務(wù)院決策部署，為妥善處理政府和社會資本合作（PPP）存量項目，對2023年2月PPP清理核查前已完成招標(biāo)采購程序、屬于有一定收益的項目，如果符合專項債券投向領(lǐng)域且經(jīng)地方政府認(rèn)定符合PPP清理核查和整改有關(guān)要求，在確保項目全生命周期收支平衡的前提下，允許地方申報專項債券籌集建設(shè)資金。對2023年2月PPP清理核查前未完成招標(biāo)采購程序，以及后續(xù)新實施的政府和社會資本合作項目，如符合《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財政部<關(guān)于規(guī)范實施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號）有關(guān)要求，可申報專項債券籌集建設(shè)資金。
三、地方政府專項債券資金作資本金的要求
（一）項目單位
市場化轉(zhuǎn)型完成、存量隱性債務(wù)化解完畢的融資平臺公司可作為項目單位。
專項債券資金作資本金的首次提出在廳字33號文中，在廳字33號文的背景下，專項債券資金用作項目資本金的本質(zhì)是為了彌補(bǔ)重大項目的資本金不足，從而充分發(fā)揮專項債資金撬動社會投資效應(yīng)。因項目資金來源中存在社會資本投入，所以項目單位需為融資平臺公司。
（二）投向領(lǐng)域
2024年12月22日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項債券管理機(jī)制的意見》國辦發(fā)〔2024〕52號，將專項債券用作資本金領(lǐng)域擴(kuò)大至22個，新增領(lǐng)域集中在新能源、新基建、前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、城市更新等領(lǐng)域，大幅度增加了專項債券做資本金的范圍。
表 1：專項債券用作資本金支持領(lǐng)域
（三）償債資金來源
收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項收入。其中：政府性基金收入不可償還市場化融資。根據(jù)項目產(chǎn)生收益特征，將專項債用作資本金用途分為四類。
表 2：專項債用作資本金用途分析
四、專項債券作資本金應(yīng)用情況
（一）2021年—2024年（7月）各省專項債券作資本金情況分析
1.從地區(qū)分布看，大多數(shù)省級單位擴(kuò)大投資效果不明顯。
按省級單位分析，2021年—2024年（7月）專項債用作項目資本金占新增專項債券發(fā)行額的比例基本維持不變，約在7%左右，距地方專項債資金用于項目資本金的規(guī)模占各省專項債規(guī)模的比例的25%仍有較大差距。截至2024年7月，云南省合計使用專項債做資本金的比例為20.45%，全國最高，其次是廣西（13.84%）、貴州（12.85%）、廣東（12.74%）、陜西（12.73%）、江蘇（10.35%）。廣東合計使用專項債做資本金的金額為2674.63億元，全國最高，其次是山東（1656.89億元）、云南（1163.3億元）、江蘇（1083.93億元）。河南、西藏、北京、青海、寧夏使用專項債券做資本金的比例低于1%。
表 3：2021-2024年專項債券做資本金地區(qū)分析
2.從投向領(lǐng)域看，交通水利以外的多數(shù)領(lǐng)域擴(kuò)大投資效果不明顯
專項債用作資本金項目主要集中在鐵路、收費公路、干線機(jī)場等交通基礎(chǔ)設(shè)施以及水利建設(shè)領(lǐng)域，其他領(lǐng)域項目數(shù)、金額及其占比都遠(yuǎn)低于交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域相關(guān)數(shù)值。從實施情況看，其余領(lǐng)域還存在較大政策運用空間，可以實現(xiàn)更好的政策效果。
表 4：2021-2024年專項債券做資本金領(lǐng)域分析
（二）專項債用作資本金面臨的主要問題
1. 項目收入存在問題，地方政府缺乏使用動力
現(xiàn)有支持專項債券用作資本金的22個領(lǐng)域，對于地方政府來說可以分為三類項目：第一類是符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應(yīng)的重大項目，地方申請專項債用作資本金完成地方的出資責(zé)任，主要集中在鐵路、收費公路、符合國家產(chǎn)業(yè)政策的重大集成電路產(chǎn)線及配套基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域；第二類是涉及地方事權(quán)的民生類和產(chǎn)業(yè)發(fā)展類項目，如停車場、城鎮(zhèn)污水垃圾收集處理、供排水、供熱、供氣、國家級產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施類項目；第三類是天然氣、煤炭、電網(wǎng)等涉及重要生產(chǎn)資源類項目。
從收入角度來看，第一類鐵路、收費公路項目省級以下政府基本沒有收入分配權(quán)，申請專項債券純粹為了完成地方的出資責(zé)任。第二類屬于民生保障類項目，基本處于保本微利，甚至虧損的狀態(tài)，有一些收益比較好的市政項目也不乏社會投資方和銀行機(jī)構(gòu)進(jìn)行投資和貸款支持，無需使用專項債券。第三類項目收益良好，但地方政府同樣沒有收入分配權(quán)。
綜合支持領(lǐng)域的收入角度來看，地方政府缺乏申請專項債用作資本金的動力。
2. 支持領(lǐng)域存在政策間競爭
目前專項債用作資本金支持的主要領(lǐng)域，也存在其他政策支持的情況，如特別國債、新PPP（特許經(jīng)營）、REITs。特別是收益良好的項目，地方政府會優(yōu)先選擇專項債券以外的融資方式，進(jìn)而擠壓了專項債券的使用空間，也留下了一些符合領(lǐng)域但收益不太好的項目。
3. 對于專項債券與市場化融資項目資產(chǎn)難以切割
財預(yù)〔2017〕89號規(guī)定嚴(yán)禁將專項債券對應(yīng)的資產(chǎn)用于為融資平臺公司等企業(yè)融資提供任何形式的擔(dān)保。專項債券形成的資產(chǎn)在債券存續(xù)期內(nèi)不允許抵質(zhì)押，但銀行從防風(fēng)險的角度需要資產(chǎn)作為擔(dān)保。這就會造成部分項目土地資產(chǎn)和實物資產(chǎn)無法進(jìn)行有效切割，政府和金融機(jī)構(gòu)在各自防風(fēng)險的角度形成僵持局面。
4. 專項債券資金使用受到一定限制
在政府投資建設(shè)項目中，專項債券旨在形成更多實物工作量，對債券資金使用有嚴(yán)格的限制，項目資本金可以用于項目的建設(shè)投資、建設(shè)期利息以及項目的流動資金等前期手續(xù)。目前專項債券資金使用零散分布在各個文件中，至今尚未有統(tǒng)一說明，對于專項債券做資本金后的用途沒有明確。項目單位在申請使用資金時更傾向于更為靈活的非債券資金。
五、地方政府專項債券資金作資本金的相關(guān)建議
（一）轉(zhuǎn)變使用方式，由債務(wù)撬動向權(quán)益撬動轉(zhuǎn)變
現(xiàn)階段政策會導(dǎo)致地方政府和金融機(jī)構(gòu)對于資產(chǎn)切割和后期收益償還問題形成博弈?？梢詤⒖贾醒腩A(yù)算內(nèi)投資資本金注入項目管理辦法以及專項債補(bǔ)充中小銀行資本金領(lǐng)域的經(jīng)驗，在擴(kuò)大專項債做資本金領(lǐng)域的同時，擴(kuò)大專項債做資本金的用途范圍，允許專項債作為資本金參與經(jīng)營性固定資產(chǎn)投資項目，包括國企和民企等企業(yè)法人單位，以資本金的形式獲得注入項目的所有權(quán)益和對應(yīng)的收益權(quán)。以此發(fā)揮專項債的引導(dǎo)和撬動作用，提高投資效益，激發(fā)全社會投資活力。但需要考慮后期的退出機(jī)制，以實現(xiàn)專項債的良性循環(huán)，避免新增政府債務(wù)。
（二）擴(kuò)大專項債用做資本金用途范圍
2025年專項債券用作資本金領(lǐng)域擴(kuò)大至22個，較2024年增加了5個領(lǐng)域，除農(nóng)業(yè)、林業(yè)、教育、城鄉(xiāng)冷鏈等物流基礎(chǔ)設(shè)施外幾乎涉及了所有的投向領(lǐng)域，尤其是在新能源、新基建、新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施等方面幾乎涉及所有的子項目。但是在不同類型銜接上還是存在一定的障礙，比如專項債券與PPP項目，目前PPP新機(jī)制支持民營企業(yè)參與名單與專項債券做做資本金領(lǐng)域并不完全一致。
（三）鼓勵擴(kuò)大市場化融資參與范圍
專項債券用作資本金本意還是為了撬動更多的社會投資參與。目前專項債券與市場融資結(jié)合，主要是與銀行等金融機(jī)構(gòu)的貸款類產(chǎn)品結(jié)合，對于保險公司、基金公司、社會保險基金，特別是社會投資者如何參與專項債券需要制定相關(guān)支持性政策。
（四）做好項目管理，嚴(yán)防新增隱性債務(wù)
2025年提高專項債券用作項目資本金的比例,以省份為單位,可用作項目資本金的專項債券規(guī)模上限由該省份用于項目建設(shè)專項債券規(guī)模的25%提高至30%。對于“專項債+市場化融資”的組合融資方式，如果項目實施過程中或后期運營出現(xiàn)不利變化，市場化融資部分將可能增加地方政府的支出責(zé)任，允許將專項債券作為重大公益性項目資本金，突破了過往關(guān)于“債務(wù)性資金不得用于項目資本金”的限制，但在執(zhí)行過程中還需作為一種特殊融資手段強(qiáng)化管理，規(guī)避新增隱性債務(wù)風(fēng)險。
關(guān)注官方微信公眾號，
了解更多資訊