政策性金融工具在中國(guó)的發(fā)展是隨著經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的變化和國(guó)家戰(zhàn)略的需要不斷調(diào)整和完善的，從早期的以信貸支持為主，到后來(lái)的專項(xiàng)建設(shè)基金、政策性開發(fā)性金融工具，再到2025年4月25日召開的中共中央政治局會(huì)議提出的新型政策性金融工具，其形式越來(lái)越豐富，功能也越來(lái)越多元化，在推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展中發(fā)揮著重要作用。本文主要研究政策性金融工具與專項(xiàng)債券資金結(jié)合，通過(guò)“財(cái)政+金融”協(xié)同發(fā)力，助力項(xiàng)目建設(shè)的效率與可持續(xù)性。
一、政策性金融工具助力專項(xiàng)債券項(xiàng)目方式
（1）補(bǔ)充項(xiàng)目資本金
根據(jù)規(guī)定，以省份為單位，可用作項(xiàng)目資本金的專項(xiàng)債券規(guī)模上限由該省份用于項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)債券規(guī)模的25%提高至30%。政策性金融工具可以以股權(quán)投資形式注入資本金，填補(bǔ)缺口，同時(shí)中央財(cái)政可以按支持資金額給予一定的貼息支持。例如，2022年政策性開發(fā)性金融工具為基建項(xiàng)目提供不超過(guò)50%的資本金，中央財(cái)政對(duì)支持資金給予2個(gè)百分點(diǎn)的貼息，期限2年，緩解地方財(cái)政壓力，使項(xiàng)目滿足專項(xiàng)債發(fā)行條件。本次新型政策性金融工具支持比例可能也是資本金的50%，對(duì)于重點(diǎn)領(lǐng)域支持比例會(huì)更高。
（2）為資本金搭橋
考慮到部分項(xiàng)目短期內(nèi)可能無(wú)法通過(guò)專項(xiàng)債發(fā)行獲得資本金，政策允許政策性金融工具先以專項(xiàng)基金做資本金投入，待專項(xiàng)債發(fā)行成功資金到位后，再將專項(xiàng)基金置換退出，解決資本金“到位遲一點(diǎn)” 的問(wèn)題，避免因資本金到位不及時(shí)影響項(xiàng)目進(jìn)度。本次設(shè)立的新型政策性金融工具能否為資本金搭橋還需國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)出具最新具體實(shí)施方案。
二、政策性金融工具助力專項(xiàng)債券項(xiàng)目?jī)?yōu)勢(shì)
（1）發(fā)揮增信與撬動(dòng)作用
政策性金融工具是由人民銀行支持國(guó)家開發(fā)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、進(jìn)出口銀行分別設(shè)立的金融工具，對(duì)項(xiàng)目前期工作準(zhǔn)備、工程管理和社會(huì)經(jīng)濟(jì)效益申報(bào)要求較高，審核較為嚴(yán)格，如政策性金融工具作為項(xiàng)目資本金，能夠?yàn)轫?xiàng)目增信，提高銀行等金融機(jī)構(gòu)對(duì)項(xiàng)目的信心，降低其對(duì)利率的要求，從而吸引銀行等金融機(jī)構(gòu)提供更多的配套融資。同時(shí)，還能發(fā)揮市場(chǎng)化運(yùn)作優(yōu)勢(shì)，提高投資效率，帶動(dòng)更多資金投入到項(xiàng)目建設(shè)中，促進(jìn)項(xiàng)目順利實(shí)施。
（2）低成本資金協(xié)同
專項(xiàng)債券利率通常為2.5%-3.5%（地方政府信用背書），政策性金融工具（如再貸款、貼息貸款）利率更低（如科技創(chuàng)新再貸款利率1.75%），低于商業(yè)銀行中長(zhǎng)期項(xiàng)目貸款利率，兩者結(jié)合可拉低項(xiàng)目整體融資成本。同時(shí)中央財(cái)政給予2年期限財(cái)政貼息，能有效降低項(xiàng)目建設(shè)資金成本，減輕專項(xiàng)債券項(xiàng)目的利息負(fù)擔(dān)，使項(xiàng)目在財(cái)務(wù)上更具可行性。
（3）優(yōu)化資源配置
政策性金融工具引導(dǎo)金融資源配置到特定的基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，與專項(xiàng)債券的投向領(lǐng)域基本一致，包括交通水利能源等網(wǎng)絡(luò)型基礎(chǔ)設(shè)施、信息科技物流等產(chǎn)業(yè)升級(jí)基礎(chǔ)設(shè)施等。通過(guò)精準(zhǔn)、定向地支持這些項(xiàng)目，實(shí)現(xiàn)金融資源的優(yōu)化配置，提高資金使用效率，更好地發(fā)揮專項(xiàng)債券項(xiàng)目在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)、促進(jìn)發(fā)展等方面的作用。
三、政策性金融工具助力專項(xiàng)債券項(xiàng)目申報(bào)注意事項(xiàng)
（1）項(xiàng)目規(guī)劃要求
2025年4月25 日召開的中共中央政治局會(huì)議提出 “創(chuàng)設(shè)新的結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，設(shè)立新型政策性金融工具，支持科技創(chuàng)新、擴(kuò)大消費(fèi)、穩(wěn)定外貿(mào)等”。從此次會(huì)議可以明顯得出，今年的新型政策性金融工具投向且可以和專項(xiàng)債券領(lǐng)域相結(jié)合的主要為科技創(chuàng)新（根據(jù)近兩年國(guó)家提出的各個(gè)科技創(chuàng)新領(lǐng)域熱點(diǎn)主要聚焦：低空經(jīng)濟(jì)、人工智能、新一代通信技術(shù)、生物醫(yī)藥、數(shù)字經(jīng)濟(jì)等）、重大項(xiàng)目（農(nóng)林水利、交通與物流、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)等）、促進(jìn)消費(fèi)（文旅、體育、保障性安居工程等）。具體領(lǐng)域請(qǐng)參考《地方政府新一輪機(jī)會(huì)——新型政策性金融工具》。
為提高項(xiàng)目申報(bào)成功率，建議地方政府在項(xiàng)目篩選需嚴(yán)格按照國(guó)家確定的行業(yè)領(lǐng)域高度契合的項(xiàng)目進(jìn)行申報(bào)，項(xiàng)目范圍理解宜窄化不宜擴(kuò)大，同時(shí)項(xiàng)目應(yīng)符合規(guī)劃要求，屬于“十四五”規(guī)劃102項(xiàng)重大工程、國(guó)務(wù)院以及國(guó)務(wù)院有關(guān)部門批復(fù)的重點(diǎn)專項(xiàng)規(guī)劃和區(qū)域規(guī)劃，地方重點(diǎn)規(guī)劃，以及有關(guān)實(shí)施方案等范圍。
同時(shí)，要根據(jù)各銀行的投向業(yè)務(wù)定位有所傾向側(cè)重，國(guó)開行定位“兩基一支”（基礎(chǔ)設(shè)施、基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)和支柱產(chǎn)業(yè)）、國(guó)家和省級(jí)上位規(guī)劃和重大項(xiàng)目清單，農(nóng)發(fā)行主責(zé)主業(yè)為三農(nóng)（農(nóng)業(yè)農(nóng)村農(nóng)民）、重點(diǎn)體現(xiàn)支農(nóng)扶農(nóng)涉農(nóng)為佳。
（2）項(xiàng)目前期工作要求
新開工項(xiàng)目應(yīng)前期工作充分、條件成熟，必須已審批可行性研究報(bào)告；其他土地預(yù)審（土地證）、建設(shè)用地（用海）規(guī)劃許可、建設(shè)工程規(guī)劃許可、環(huán)評(píng)批復(fù)、施工許可等手續(xù)已經(jīng)完成或者正在辦理中，今年報(bào)送的新開工項(xiàng)目最遲須于2025年12月底前開工。
（3）項(xiàng)目性質(zhì)要求
項(xiàng)目性質(zhì)既要符合申請(qǐng)政策性金融資金，也要符合申請(qǐng)專項(xiàng)債券資金，因此項(xiàng)目應(yīng)為可以產(chǎn)生一定收益的公益性項(xiàng)目，既要有較強(qiáng)的社會(huì)效益，也要有一定的經(jīng)濟(jì)可行性，確保項(xiàng)目今后能有償還能力，不能形成政府隱性債務(wù)。項(xiàng)目應(yīng)為單體項(xiàng)目，優(yōu)先考慮整裝的大項(xiàng)目。部分領(lǐng)域有明確的規(guī)模要求應(yīng)按照要求上報(bào)。
（4）申報(bào)主體的要求
申請(qǐng)專項(xiàng)債券項(xiàng)目的申報(bào)主體為政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位，以及承擔(dān)政府投資項(xiàng)目的國(guó)有企業(yè)；申請(qǐng)政策性金融機(jī)構(gòu)的申報(bào)主體為政府機(jī)關(guān)、事業(yè)單位、國(guó)有企業(yè)、符合條件的高新技術(shù)企業(yè)、科技型中小企業(yè)、其他特定行業(yè)企業(yè)。因此政策性金融工具與專項(xiàng)債券相結(jié)合的項(xiàng)目的申報(bào)主體必須為本級(jí)純國(guó)有公司。項(xiàng)目管理方式為審批制。
（5）項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容負(fù)面清單
政策性開發(fā)性金融工具的投向領(lǐng)域包括由地方政府專項(xiàng)債券投資的項(xiàng)目，因此專項(xiàng)債投資負(fù)面清單同樣適用于政策性開發(fā)性金融工具，具體包括：不得違規(guī)建設(shè)樓堂館所、不得建設(shè)形象工程和政績(jī)工程、不得用于房地產(chǎn)項(xiàng)目等。
四、“專項(xiàng)債券+政策性金融工具”案例
案例一：成渝糧食應(yīng)急保供物流基地內(nèi)江國(guó)庫(kù)項(xiàng)目
項(xiàng)目情況：四川內(nèi)江國(guó)家糧食儲(chǔ)備庫(kù)有限公司建設(shè)成渝糧食應(yīng)急保供物流基地內(nèi)江國(guó)庫(kù)項(xiàng)目，是響應(yīng)全省進(jìn)一步優(yōu)化糧食調(diào)儲(chǔ)基地布局、切實(shí)增強(qiáng)川南及渝西區(qū)域糧食保障能力、加快實(shí)現(xiàn)糧食“產(chǎn)、購(gòu)、銷、儲(chǔ)、加”全供應(yīng)鏈高質(zhì)量發(fā)展的省級(jí)重點(diǎn)項(xiàng)目。在得知該項(xiàng)目資金需求后，農(nóng)發(fā)行內(nèi)江市分行信貸人員精準(zhǔn)對(duì)接項(xiàng)目融資需求，結(jié)合前期項(xiàng)目專項(xiàng)債情況，及時(shí)開通綠色辦貸通道，投放2200萬(wàn)元信貸資金，給予利率優(yōu)惠、期限匹配等政策支持，通過(guò)債貸結(jié)合的方式，發(fā)揮專項(xiàng)債“四兩撥千斤”的引導(dǎo)作用，優(yōu)化貸款投放效率，為內(nèi)江物流樞紐中心建設(shè)提速增質(zhì)給予政策性金融“及時(shí)雨”。
建設(shè)內(nèi)容：總用地150畝。新建儲(chǔ)備、物流倉(cāng)容12.6萬(wàn)噸，其中低溫平房合6 萬(wàn)噸、淺圓倉(cāng) 4.2萬(wàn)噸、中轉(zhuǎn)倉(cāng)1萬(wàn)噸、成品庫(kù) 0.7萬(wàn)噸、儲(chǔ)油罐0.7萬(wàn)噸，及配套物流周轉(zhuǎn)倉(cāng)、大米車間、加壓泵房等附屬設(shè)施。
資金籌措：專項(xiàng)債券資金20000.00萬(wàn)元、市場(chǎng)化融資11640.00萬(wàn)元（含2200萬(wàn)元政策性金融工具資金）、財(cái)政資金3000.00萬(wàn)元、單位自有資金8163.00萬(wàn)元。
助力效果：發(fā)揮了專項(xiàng)債的引導(dǎo)作用，優(yōu)化了貸款投放效率，為內(nèi)江物流樞紐中心建設(shè)提速增質(zhì)，對(duì)保障糧食質(zhì)量安全、帶動(dòng)地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及推動(dòng)內(nèi)江融入成渝雙城經(jīng)濟(jì)圈具有重要意義。
案例二：黑龍江省雙鴨山市“引松入雙”工程
項(xiàng)目情況：黑龍江省雙鴨山市“引松入雙”工程是省百大項(xiàng)目，總投資21億元，面臨專項(xiàng)債券額度受限的瓶頸。
金融支持：農(nóng)發(fā)行雙鴨山市分行在全省率先以“環(huán)評(píng)承諾”代替環(huán)評(píng)手續(xù)，為該工程授信6.02億元，實(shí)現(xiàn)了“專項(xiàng)債券 + 市場(chǎng)化融資” 方式支持重大項(xiàng)目建設(shè)的創(chuàng)新。
助力效果：有力地加快了重大水利項(xiàng)目建設(shè)，使綠色金融成為參與龍江振興發(fā)展的“金紐帶”，破解了專項(xiàng)債券額度受限的問(wèn)題，推動(dòng)項(xiàng)目盡快開工建設(shè)。
總結(jié)：
政策性金融工具與專項(xiàng)債券資金結(jié)合，通過(guò)“財(cái)政+金融”協(xié)同發(fā)力，顯著提升了項(xiàng)目建設(shè)的效率，從項(xiàng)目謀劃、資金籌集到項(xiàng)目實(shí)施，全流程加速推進(jìn)。同時(shí)，這種結(jié)合模式也增強(qiáng)了項(xiàng)目建設(shè)的可持續(xù)性，一方面，二者不同的還款與風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)機(jī)制，降低了項(xiàng)目整體風(fēng)險(xiǎn)；另一方面，二者在不同地區(qū)、不同領(lǐng)域的合理配置，保障了項(xiàng)目建設(shè)在長(zhǎng)期內(nèi)的均衡推進(jìn)。為提高項(xiàng)目的成熟度，各行業(yè)主管部門要聚焦領(lǐng)域，圍繞數(shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能、交通、水利、教育、市政基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域，統(tǒng)籌項(xiàng)目謀劃工作，發(fā)揮好行業(yè)領(lǐng)域總作用，避免項(xiàng)目“小散細(xì)碎”。財(cái)政部門要及時(shí)對(duì)全市專項(xiàng)債券項(xiàng)目資本金需求情況進(jìn)行調(diào)查摸底，梳理需求清單。各區(qū)縣（市）要緊盯國(guó)家戰(zhàn)略方向，充分發(fā)揮地域和產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)特點(diǎn)，做好政策的宣傳工作。
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