2024年底，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》，提出擴(kuò)大專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域和用作項(xiàng)目資本金范圍，實(shí)行專項(xiàng)債券投向領(lǐng)域“負(fù)面清單”管理，擴(kuò)大專項(xiàng)債券用作項(xiàng)目資本金范圍。
地方政府使用專項(xiàng)債券資金作為項(xiàng)目資本金，主要是為了解決重大項(xiàng)目（特別是基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目）面臨的資本金短缺這一核心瓶頸問題，從而撬動更大規(guī)模的社會投資，推動項(xiàng)目落地，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
目錄
一、專項(xiàng)債券資金作資本金政策背景
二、專項(xiàng)債用作資本金前期發(fā)行較少的原因
三、為什么要做專項(xiàng)債做資本金項(xiàng)目
四、專項(xiàng)債券用作資本金怎么做
五、專項(xiàng)債券用作資本金的領(lǐng)域
六、資本金比例與專項(xiàng)債發(fā)行額度
七、專項(xiàng)債券用作資本金要件
一、專項(xiàng)債券資金作資本金政策背景
（一）《中共中央辦公廳國務(wù)院辦公廳關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）允許將專項(xiàng)債券作為符合條件的重大項(xiàng)目資本金。
（二）2019年9月4日，國務(wù)院常務(wù)會議確定，擴(kuò)大專項(xiàng)債券使用范圍，重點(diǎn)用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施等能源項(xiàng)目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。將專項(xiàng)債可用作項(xiàng)目資本金范圍明確為符合上述重點(diǎn)投向的重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。以省為單位，專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債規(guī)模的比例可為20%左右。
（三）2020年6月18日，在第十二屆陸家嘴論壇上，中國財(cái)政科學(xué)研究院金融研究中心副研究員龍小燕對《證券日報(bào)》記者表示“今年地方專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占各省專項(xiàng)債規(guī)模的比例已從20%提高至25%。”
（四）PPP新機(jī)制后允許符合條件的專項(xiàng)債券項(xiàng)目做資本金用于PPP項(xiàng)目。如符合《國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國家發(fā)展改革委、財(cái)政部<關(guān)于規(guī)范實(shí)施政府和社會資本合作新機(jī)制的指導(dǎo)意見>的通知》（國辦函〔2023〕115號）有關(guān)要求，可申報(bào)專項(xiàng)債券籌集建設(shè)資金。
（五）2024年12月22日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于優(yōu)化完善地方政府專項(xiàng)債券管理機(jī)制的意見》國辦發(fā)〔2024〕52號，將專項(xiàng)債券用作資本金領(lǐng)域擴(kuò)大至22個(gè)，新增領(lǐng)域集中在新能源、新基建、前瞻性、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、城市更新等領(lǐng)域，大幅度增加了專項(xiàng)債券作資本金的范圍，且地方專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占各省專項(xiàng)債規(guī)模的比例已從25%提高至30%。
二、專項(xiàng)債用作資本金前期發(fā)行較少的原因
根據(jù)專項(xiàng)債券信息網(wǎng)數(shù)據(jù)，2019-2024年全國專項(xiàng)債用作資本金比例不足10%，大部分省份比例在6%-7%之間，與國家允許最高可達(dá)30%的比例存在差距，主要原因有以下幾點(diǎn)：
（一）收益性質(zhì)的限定
項(xiàng)目收益必須兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項(xiàng)收入，沒有專項(xiàng)收入的項(xiàng)目無法適用這一政策。
（二）融資條件的限定
項(xiàng)目自身專項(xiàng)收入償還專項(xiàng)債券本息后必須還有剩余，市場化融資的規(guī)模要限定在剩余專項(xiàng)收入規(guī)模允許的范圍內(nèi)。
（三）項(xiàng)目單位的限定
專項(xiàng)債券用作資本金的項(xiàng)目單位必須為企業(yè)法人，政府部門或事業(yè)單位不得作為項(xiàng)目單位。
（四）風(fēng)險(xiǎn)防控方面的限定
市場化轉(zhuǎn)型尚未完成存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項(xiàng)目單位，嚴(yán)禁項(xiàng)目單位以任何方式新增隱性債務(wù)。
（五）使用領(lǐng)域和規(guī)模的限制
資金投向必須在中央規(guī)定的22個(gè)領(lǐng)域內(nèi)，且以省份為單位，用作項(xiàng)目資本金的專項(xiàng)債券規(guī)模，占全省用于項(xiàng)目建設(shè)專項(xiàng)債券的比例不得超過30%。
三、為什么要做專項(xiàng)債做資本金項(xiàng)目？
（一）解決重大項(xiàng)目資本金不足的核心難題
1.資本金要求：根據(jù)國家規(guī)定，固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目（尤其是基建項(xiàng)目）在申請銀行貸款或進(jìn)行其他融資時(shí)，必須擁有一定比例的自有資金（即資本金）。這個(gè)比例根據(jù)不同行業(yè)有明確規(guī)定（如20%、25%、30%等）。
2.地方財(cái)力緊張：地方政府，特別是區(qū)縣級政府，普遍面臨財(cái)政收支壓力大、償債負(fù)擔(dān)重的問題。單純依靠本級財(cái)政預(yù)算資金難以滿足眾多重大項(xiàng)目，尤其是大型基建項(xiàng)目（如高鐵、高速公路、大型水利工程）的資本金需求。
3.融資平臺轉(zhuǎn)型： 隨著對地方政府隱性債務(wù)的嚴(yán)控，傳統(tǒng)的依靠地方政府融資平臺公司違規(guī)舉債充當(dāng)資本金的方式被嚴(yán)格限制甚至禁止。
（二）發(fā)揮專項(xiàng)債券的“四兩撥千斤”撬動作用
1.杠桿效應(yīng)：允許專項(xiàng)債作為資本金注入項(xiàng)目，相當(dāng)于用政府信用和債券資金滿足了項(xiàng)目啟動最關(guān)鍵的“第一塊磚”的要求。這可以顯著放大投資規(guī)模。例如，一個(gè)需要20%資本金的項(xiàng)目，投入1億元專項(xiàng)債作為資本金，理論上可以撬動5億元的總投資（其中4億元來自市場化融資，如銀行貸款）。
2.吸引社會資本：當(dāng)政府資金（專項(xiàng)債）作為可靠的資本金投入后，項(xiàng)目的信用等級提升，風(fēng)險(xiǎn)相對降低，更容易吸引商業(yè)銀行貸款、社會資本（如PPP模式中的社會資本方）跟進(jìn)投資，形成“政府投資+金融支持+社會資本”的多元化投融資格局。
（三）推動重大項(xiàng)目盡快落地實(shí)施
1.加速項(xiàng)目啟動：資本金是項(xiàng)目開工建設(shè)的先決條件。解決了資本金問題，項(xiàng)目就能迅速啟動，避免因資金不到位而拖延，有助于穩(wěn)定投資、穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長。
2.聚焦重點(diǎn)領(lǐng)域：政策通常限定專項(xiàng)債用作資本金的范圍是符合國家重大戰(zhàn)略、有顯著示范效應(yīng)的重大項(xiàng)目（如國家重點(diǎn)鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場、重大水利工程等）。這有助于將寶貴的債券資金精準(zhǔn)滴灌到最急需、最關(guān)鍵的領(lǐng)域。
（四）拓寬重大項(xiàng)目融資渠道
1.合規(guī)的融資工具：與過去可能存在的隱性舉債方式相比，專項(xiàng)債作為資本金是在國務(wù)院明確政策框架下進(jìn)行的合規(guī)操作，是地方政府在嚴(yán)控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)背景下，為數(shù)不多的、可用于解決資本金問題的合法有效工具。
2.期限匹配：專項(xiàng)債通常期限較長（10年、15年、20年甚至30年），與重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的長周期、回收慢的特點(diǎn)更匹配，作為資本金比短期信貸資金更合適。
四、專項(xiàng)債券用作資本金怎么做
中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于做好地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》
主體要求：企業(yè)法人項(xiàng)目單位。市場化轉(zhuǎn)型尚未完成、存量隱性債務(wù)尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為項(xiàng)目單位。
評審管理：省級政府對組合使用專項(xiàng)債券和市場化融資的項(xiàng)目建立事前評審和批準(zhǔn)機(jī)制，對允許專項(xiàng)債券作為資本金的項(xiàng)目要重點(diǎn)評估論證，加強(qiáng)督促檢查。
期限要求：組合使用專項(xiàng)債券和市場化融資的項(xiàng)目，專項(xiàng)債券、市場化融資期限與項(xiàng)目期限保持一致。
收益要求：收益兼有政府性基金收入和其他經(jīng)營性專項(xiàng)收入（以下簡稱專項(xiàng)收入，包括交通票款收入等），且償還專項(xiàng)債券本息后仍有剩余專項(xiàng)收入。
分賬管理：組合使用專項(xiàng)債券和市場化融資的項(xiàng)目，項(xiàng)目收入實(shí)行分賬管理。項(xiàng)目對應(yīng)的政府性基金收入和用于償還專項(xiàng)債券的專項(xiàng)收入及時(shí)足額繳入國庫，納入政府性基金預(yù)算管理，確保專項(xiàng)債券還本付息資金安全；項(xiàng)目單位依法對市場化融資承擔(dān)全部償還責(zé)任，在銀行開立監(jiān)管賬戶，將市場化融資資金以及項(xiàng)目對應(yīng)可用于償還市場化融資的專項(xiàng)收入，及時(shí)足額歸集至監(jiān)管賬戶，保障市場化融資到期償付。
五、專項(xiàng)債券用作資本金的領(lǐng)域
六、資本金比例與專項(xiàng)債發(fā)行額度
（一）投資項(xiàng)目資本金定義
是指在投資項(xiàng)目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，對投資項(xiàng)目來說是非債務(wù)性資金，項(xiàng)目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回。專項(xiàng)債做資本金做的是項(xiàng)目資本金。
（二）投資項(xiàng)目資本金比例要求
（三）專項(xiàng)債做資本金發(fā)行比例要求
對于專項(xiàng)債作資本金比例，目前未有明確文件規(guī)定項(xiàng)目資本金比例限制及專項(xiàng)債作資本金比例限制。
部分省份按照國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知（國發(fā)〔2019〕26號），認(rèn)為資本金比例應(yīng)按照如下：
（1）對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和國家鼓勵(lì)發(fā)展的行業(yè)，鼓勵(lì)項(xiàng)目法人和項(xiàng)目投資方通過發(fā)行權(quán)益型、股權(quán)類金融工具，多渠道規(guī)范籌措投資項(xiàng)目資本金。
（2）通過發(fā)行金融工具等方式籌措的各類資金，按照國家統(tǒng)一的會計(jì)制度應(yīng)當(dāng)分類為權(quán)益工具的，可以認(rèn)定為投資項(xiàng)目資本金，但不得超過資本金總額的50%。（如新型政策性金融工具，但專項(xiàng)債券為非權(quán)益類資金）
七、專項(xiàng)債券用作資本金要件
（一）銀行授信意向函。
（二）可行性研究報(bào)告。
（三）發(fā)改委審批制批復(fù)，需寫清資金來源。
（四）包含分賬管理，列支市場化融資、專項(xiàng)債券及組合融資的收益與融資自求平衡實(shí)施方案、財(cái)務(wù)評估報(bào)告、法律意見書。
（五）土地、環(huán)評等要件手續(xù)
（六）包含市場化融資的收支預(yù)算表
（七）其他申報(bào)表格。
總結(jié)來說，地方政府用專項(xiàng)債作項(xiàng)目資本金，最核心的驅(qū)動力就是突破重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目啟動的“資本金瓶頸”，通過政府資金的杠桿撬動作用，吸引更多金融和社會資本投入，從而推動這些對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展至關(guān)重要的項(xiàng)目盡快落地建設(shè)，發(fā)揮投資對穩(wěn)增長的關(guān)鍵作用。這是一種在防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)大背景下，為解決特定領(lǐng)域融資難題而設(shè)計(jì)的、有嚴(yán)格條件限制的政策工具。
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