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地方政府專項債券（以下簡稱“專項債”）是落實(shí)積極的財政政策，穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板的重要舉措，是近兩年地方政府的重要金融工具。為加大專項債對重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的支持力度，2019年6月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好地方政府專項債券發(fā)行及項目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號）。對項目收益專項債制度做出重大修訂，新政策的核心內(nèi)容是：“專項債可用于重大項目資本金，并允許配套市場化融資。”

對于專項債券做資本金的項目，最大的困惑在于適用該類項目需具備的要素條件和項目收益管理、分賬償還的標(biāo)準(zhǔn)。本文將從專項債券和資本金的基本概念、專項債券做資本金適用項目標(biāo)準(zhǔn)、項目收益管理和專項債券和金融機(jī)構(gòu)市場化融資償還先后順序四個方面討論專項債券做資本金項目的適用標(biāo)準(zhǔn)、資金用途和實(shí)施途徑。（本篇著重介紹專項債券和資本金的基本概念、專項債券做資本金適用項目標(biāo)準(zhǔn)兩點(diǎn)，項目收益管理和專項債券和金融機(jī)構(gòu)市場化融資償還先后順序兩方面將在續(xù)篇提及。

專項債券和資本金的基本概念

（一）專項債券的概念

按照國發(fā)[2014]43號、財預(yù)[2016]155號等文件，專項債是省級（省、自治區(qū)、直轄市）政府作為發(fā)行主體，在全國人大或其常委會批準(zhǔn)的專項債務(wù)限額（余額限額和當(dāng)年新增限額）內(nèi)，發(fā)行的有償還計劃和穩(wěn)定償還資金來源的地方政府債券，債券發(fā)行后的資金用于公益性資本支出而不是經(jīng)常性支出。市縣級政府的專項債資金需求由省級政府在限額內(nèi)代為發(fā)行并由省級財政部門按照轉(zhuǎn)貸協(xié)議撥付市縣級財政部門。專項債務(wù)收入（通過發(fā)行專項債籌措的資金）、安排的支出、還本付息、發(fā)行費(fèi)用納入政府性基金預(yù)算管理。

（二）資本金制度的定義及來源

資本金制度，最早規(guī)定在《國務(wù)院關(guān)于固定資產(chǎn)投資項目試行資本金制度的通知》（國發(fā)〔1996〕35號）。根據(jù)該通知，投資項目資本金，是指在投資項目總投資中，由投資者認(rèn)繳的出資額，對投資項目來說是非債務(wù)性資金，項目法人不承擔(dān)這部分資金的任何利息和債務(wù)；投資者可按其出資的比例依法享有所有者權(quán)益，也可轉(zhuǎn)讓其出資，但不得以任何方式抽回。建立資本金制度的目的在于降低項目融資風(fēng)險，保證項目的順利進(jìn)行。針對項目所在行業(yè)的不同，項目資本金的比例也有所不同。投資項目必須首先落實(shí)資本金才能進(jìn)行建設(shè)。

根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號，以下簡稱“國發(fā)26號文”），投資項目資本金的來源方面主要由以下三個要點(diǎn)：

一是資本金必須是投資項目的非債務(wù)性資金。資本金來源核定上應(yīng)區(qū)分投資項目與項目投資方，投資項目資本金作為項目總投資中由投資者認(rèn)繳的出資額，對投資項目來說必須是非債務(wù)性資金。由于并未禁止項目資本金作為投資人（股東）的債務(wù)性資金，這也是地方政府專項債券可以用于項目資本金的合法性依據(jù)。

二是按照國家統(tǒng)一的會計制度應(yīng)當(dāng)分類為權(quán)益工具的，可以認(rèn)定為投資項目資本金，但不得超過資本金總額的50%。對基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域和國家鼓勵發(fā)展的行業(yè)，鼓勵項目法人和項目投資方通過發(fā)行權(quán)益型、股權(quán)類金融工具，多渠道規(guī)范籌措投資項目資本金；通過發(fā)行金融工具等方式籌措的各類資金。

三是不得認(rèn)定為投資項目資本金的情形。國發(fā)26號文規(guī)定存在下列情形的，不得作為投資項目資本金：

（1）存在本息回購承諾、兜底保障等收益附加條件；

（2）當(dāng)期債務(wù)性資金償還前，可以分紅或取得收益；

（3）在清算時受償順序優(yōu)先于其他債務(wù)性資金。

專項債券做資本金適用項目標(biāo)準(zhǔn)

（一）政策歷程

專項債券用作項目資本金是在2019年6月由廳字33號文首次提出的。該通知規(guī)定：“允許將專項債券作為符合條件的重大項目資本金。對于專項債券支持、符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應(yīng)的重大項目，主要是國家重點(diǎn)支持的鐵路、國家高速公路和支持推進(jìn)國家重大戰(zhàn)略的地方高速公路、供電、供氣項目，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實(shí)際水平過度融資。”

此外，在2019年9月4日，李克強(qiáng)總理主持召開的國務(wù)院常務(wù)工作會議上提出要擴(kuò)大專項債券的使用范圍，“重點(diǎn)用于鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施等能源項目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。專項債券資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項目。將專項債券可用作項目資本金范圍明確為符合上述重點(diǎn)投向的重大基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。以省為單位，專項債券資金用于項目資本金的規(guī)模占該省份專項債券規(guī)模的比例可為20%左右。”

2020年6月18日，在第十二屆陸家嘴論壇上，中國財政科學(xué)研究院金融研究中心副研究員龍小燕對《證券日報》記者表示“今年地方專項債資金用于項目資本金的規(guī)模占各省專項債規(guī)模的比例已從20%提高至25%。”

2020年10月28日，財政部官網(wǎng)公布財預(yù)函〔2020〕124號《對十三屆全國人大三次會議第7295號建議的回復(fù)》，否決了專項債作PPP項目資本金的可能性。財政部預(yù)算司表示，對于將專項債券作為PPP項目資本金的問題，這種模式雖有利于帶動大規(guī)模投資，但容易產(chǎn)生財政兜底預(yù)期、層層放大杠桿，風(fēng)險相對較大；且操作層面存在較多挑戰(zhàn)。按照《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》規(guī)定，PPP項目不得出現(xiàn)以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金的行為。

（二）適用標(biāo)準(zhǔn)

由上可知，將專項債券用作資本金的項目需要滿足以下四個條件：

（1）項目需符合特定投資領(lǐng)域。專項債券用作資本金的項目須為符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動效應(yīng)的重大項目。目前政策支持領(lǐng)域主要是鐵路、軌道交通、城市停車場等交通基礎(chǔ)設(shè)施，城鄉(xiāng)電網(wǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲氣設(shè)施等能源項目，農(nóng)林水利，城鎮(zhèn)污水垃圾處理等生態(tài)環(huán)保項目，職業(yè)教育和托幼、醫(yī)療、養(yǎng)老等民生服務(wù)，冷鏈物流設(shè)施，水電氣熱等市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施。專項債券資金不得用于土地儲備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項目。

（2）項目須具備經(jīng)營性、收益性。廳字33號文要求，在評估項目收益償還專項債券本息后專項收入具備融資條件的，允許將部分專項債券作為一定比例的項目資本金，但不得超越項目收益實(shí)際水平過度融資。即對于償還專項債券本息后仍有剩余專項收入，收益好的項目允許該項目在使用專項債券資金的同時進(jìn)行市場化融資，并且由金融機(jī)構(gòu)自主決策選擇是否參與。這意味著專項債券不僅僅局限于政府直接融資，逐漸拓展變成政府撬動基建投資的工具。

（3）地方政府謀劃項目籌資須滿足比例要求。在整體額度把控上，今年地方專項債資金用于項目資本金的規(guī)模最多可占各省專項債規(guī)模的25%，例如某省今年累計地方專項債券資金額度為1000億元，最多可將其中250億元用于項目資本金。即地方政府需根據(jù)當(dāng)前年度專項債券整體額度，合理規(guī)劃用作資本金的數(shù)額，不能超過全省總體額度的25%。但對單個項目的比例并未有所限制，某些項目里甚至將專項債券全額作為項目資本金。

（4）專項債不能作PPP項目資本金。首先，將專項債券作為PPP項目資本金這種模式雖有利于帶動大規(guī)模投資，但容易產(chǎn)生財政兜底預(yù)期、層層放大杠桿，風(fēng)險相對較大；且操作層面存在較多挑戰(zhàn)。并且按照《財政部關(guān)于推進(jìn)政府和社會資本合作規(guī)范發(fā)展的實(shí)施意見》規(guī)定，PPP項目不得出現(xiàn)以債務(wù)性資金充當(dāng)資本金的行為。所以對于PPP項目，專項債券不能作為資本金使用。

 綜上所述，專項債券不僅是穩(wěn)投資、擴(kuò)內(nèi)需、補(bǔ)短板的重要舉措，也是政府有一定收益來源的公益性項目的重要融資渠道，將其作為項目資本金，可以改善項目自身的資金結(jié)構(gòu)，以便于通過債貸組合進(jìn)行市場化融資。專項債券的功能也不僅僅局限于政府直接融資，逐漸演變成政府撬動基建投資的工具。但項目需要符合規(guī)定領(lǐng)域、具備良好收益，滿足比例要求才能將專項債券用作資本金。那么項目實(shí)施運(yùn)營過程中，我們最關(guān)注的專項債做資本金項目的收益管理以及未來專項債和市場化融資的還款又該如何操作，有什么需要注意的呢？具體情況請期待《淺談專項債券做資本金（續(xù)篇）》。