【原創(chuàng)】淺談專項(xiàng)債券做資本金（續(xù)篇）
來源: 泓創(chuàng)智勝
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作者: 泓創(chuàng)智勝
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發(fā)布時(shí)間: 1685天前
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一時(shí)之間，如何合理合規(guī)使用專項(xiàng)債券資金，成為圈內(nèi)熱點(diǎn)。本期主要針對(duì)專項(xiàng)債券資金使用問題進(jìn)行探討，僅為個(gè)人觀點(diǎn)，僅供參考。
引言
在上篇文章《【專項(xiàng)債研究】淺談專項(xiàng)債券做資本金》中我們已經(jīng)對(duì)專項(xiàng)債券和資本金的基本概念、專項(xiàng)債券做資本金適用項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行討論，但事實(shí)上對(duì)于此類項(xiàng)目，最大的困惑和難點(diǎn)在于項(xiàng)目收益管理、分賬償還的標(biāo)準(zhǔn)以及實(shí)操過程中遇到的問題。本文于專項(xiàng)債券和資本金項(xiàng)目收益管理、專項(xiàng)債券和金融機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化融資償還先后順序、專項(xiàng)債做資本金項(xiàng)目特點(diǎn)、具體案例分析、專項(xiàng)債做資本金實(shí)操五個(gè)方面討論專項(xiàng)債券做資本金項(xiàng)目目前存在的問題和解決方案。在討論專項(xiàng)債做資本金項(xiàng)目收益管理之前，我們首先需要了解專項(xiàng)債券資金流入項(xiàng)目的途徑。從理論與實(shí)踐的結(jié)合角度看，政府作為基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的投資人和促進(jìn)者，支持項(xiàng)目的途徑主要有三個(gè)：一是用作政府投資項(xiàng)目的直投資金，二是用作對(duì)項(xiàng)目公司、項(xiàng)目實(shí)施主體的債務(wù)性資金，三是用作項(xiàng)目的資本金。若項(xiàng)目建設(shè)資金全部由政府直接投入，不需要融資，則專項(xiàng)債資金只作政府直投資金；若需要市場(chǎng)化融資，則專項(xiàng)債可作項(xiàng)目資本金——直投資金和其他政府出資資金之和組成項(xiàng)目資本金，其與債務(wù)融資之間的關(guān)系，就是項(xiàng)目資本金比例關(guān)系。即專項(xiàng)債作資本金，有專項(xiàng)債作資本金和專項(xiàng)債作資本金且配套市場(chǎng)化融資兩種情況。
專項(xiàng)債券本息資金的收益償還途徑
專項(xiàng)債作項(xiàng)目資本金的進(jìn)入方式不是核心問題，核心的問題是項(xiàng)目收益如何合法合規(guī)地償還專項(xiàng)債本息，也就是專項(xiàng)債還本付息資金的收益償還途徑。如前所述，專項(xiàng)債資金用作項(xiàng)目資本金，對(duì)應(yīng)的，償債資金回籠也分為這兩種情形：（一）專項(xiàng)債作資本金當(dāng)專項(xiàng)債用于專項(xiàng)債僅作資本金的項(xiàng)目，應(yīng)設(shè)立專門賬戶，規(guī)范設(shè)置和使用會(huì)計(jì)科目，按照國家有關(guān)財(cái)務(wù)制度、會(huì)計(jì)制度對(duì)撥入的資金和投資項(xiàng)目的資產(chǎn)、負(fù)債進(jìn)行獨(dú)立核算。政府方通過核算成本與收入，提取收益歸入政府性基金或經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入用于償還專項(xiàng)債券本息。即專項(xiàng)債資金通過政府委托的城投公司進(jìn)行項(xiàng)目建設(shè)，政府通過城投公司從項(xiàng)目收益扣減成本（包括財(cái)務(wù)成本）后的剩余收益中直接提取資金注入政府性基金或經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入，償還專項(xiàng)債。（二）債貸組合項(xiàng)目對(duì)于債貸組合項(xiàng)目，因涉及配套市場(chǎng)化融資，需以平臺(tái)公司作為項(xiàng)目業(yè)主。項(xiàng)目收益在公司層面實(shí)現(xiàn)后，根據(jù)廳字33號(hào)文要求對(duì)項(xiàng)目收入進(jìn)行分賬管理，對(duì)應(yīng)用于償還專項(xiàng)債券的專項(xiàng)收入及時(shí)足額繳入國庫，確保專項(xiàng)債券還本付息資金安全；對(duì)可用于償還市場(chǎng)化融資的專項(xiàng)收入于銀行開立監(jiān)管賬戶，及時(shí)足額歸集至監(jiān)管賬戶，保障市場(chǎng)化融資到期償付。綜上，如為單純專項(xiàng)債作資本金項(xiàng)目，政府方通過核算成本與收入，提取收益歸入政府性基金或經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入用于償還專項(xiàng)債本息；如為債貸組合項(xiàng)目，需要對(duì)項(xiàng)目收入進(jìn)行分賬管理，確保專項(xiàng)債券和市場(chǎng)化融資還本付息資金獨(dú)立安全，互不干擾。
專項(xiàng)債券和市場(chǎng)化融資的償還先后順序
廳字〔2019〕33號(hào)有關(guān)市場(chǎng)化融資的表述是：“金融機(jī)構(gòu)嚴(yán)格按商業(yè)化原則審慎做好項(xiàng)目合規(guī)性和融資風(fēng)險(xiǎn)審核，在償還專項(xiàng)債券本息后的專項(xiàng)收入確保市場(chǎng)化融資償債來源的前提下，對(duì)符合條件的重大項(xiàng)目予以支持，自主決策是否提供融資及具體融資數(shù)量并自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)?！?/span>“省級(jí)政府對(duì)專項(xiàng)債券依法承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任。組合使用專項(xiàng)債券和市場(chǎng)化融資的項(xiàng)目，項(xiàng)目收入實(shí)行分賬管理。項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的政府性基金收入和用于償還專項(xiàng)債券的專項(xiàng)收入及時(shí)足額繳入國庫，納入政府性基金預(yù)算管理，確保專項(xiàng)債券還本付息資金安全；項(xiàng)目單位依法對(duì)市場(chǎng)化融資承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任，在銀行開立監(jiān)管賬戶，將市場(chǎng)化融資資金以及項(xiàng)目對(duì)應(yīng)可用于償還市場(chǎng)化融資的專項(xiàng)收入，及時(shí)足額歸集至監(jiān)管賬戶，保障市場(chǎng)化融資到期償付?！?/span>從廳字〔2019〕33號(hào)文中看似表達(dá)的意思是項(xiàng)目收益進(jìn)入政府經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入后，應(yīng)先償還專項(xiàng)債，再償還市場(chǎng)化融資。但該條文的目的并不在于此，其系對(duì)市場(chǎng)化融資的條件進(jìn)行規(guī)定。在對(duì)專項(xiàng)債券項(xiàng)目收益進(jìn)行財(cái)務(wù)測(cè)算時(shí)，應(yīng)當(dāng)將專項(xiàng)債的還本付息資金計(jì)入經(jīng)測(cè)算評(píng)估的經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入，在專項(xiàng)債資金還本付息后，仍有剩余專項(xiàng)收入的，才可進(jìn)行市場(chǎng)化融資。實(shí)際上是對(duì)市場(chǎng)化融資類項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)范，要求在謀劃項(xiàng)目之前，需要對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行前期測(cè)算，在償還專項(xiàng)債券本息后的專項(xiàng)收入可以確保市場(chǎng)化融資償債的前提下，才能作為組合融資類項(xiàng)目實(shí)施。同時(shí)在實(shí)施過程中需要對(duì)項(xiàng)目收入進(jìn)行分賬管理，對(duì)應(yīng)用于償還專項(xiàng)債券的專項(xiàng)收入及時(shí)足額繳入國庫，確保專項(xiàng)債券還本付息資金安全；對(duì)可用于償還市場(chǎng)化融資的專項(xiàng)收入于銀行開立監(jiān)管賬戶，及時(shí)足額歸集至監(jiān)管賬戶，保障市場(chǎng)化融資到期償付。理論上專項(xiàng)債券償還本息和市場(chǎng)化融資的還本付息是專款專戶，專戶專付，互不干擾的。
但實(shí)際操作基本上都是先償還市場(chǎng)化融資，再償還專項(xiàng)債。主要原因有三個(gè)：
（1）首先由于廳字〔2019〕33號(hào)中提到：“省級(jí)政府對(duì)專項(xiàng)債券依法承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任。…項(xiàng)目單位依法對(duì)市場(chǎng)化融資承擔(dān)全部?jī)斶€責(zé)任…”所以實(shí)際操作中項(xiàng)目單位首先因?yàn)楸旧硇璩袚?dān)相應(yīng)償還責(zé)任，會(huì)偏向于優(yōu)先償還銀行貸款。
（2）其次項(xiàng)目收益進(jìn)入政府經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入后才能進(jìn)行償還專項(xiàng)債本息，而經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入是政府財(cái)政收入中的非稅收入，而項(xiàng)目收益是項(xiàng)目公司的收益。在實(shí)踐中，項(xiàng)目收益在項(xiàng)目公司層面實(shí)現(xiàn)，經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入是在政府層面實(shí)現(xiàn)，所以基本上項(xiàng)目形成收益后，即可在項(xiàng)目公司層面償還債務(wù)性融資本息，而償還專項(xiàng)債本息處于現(xiàn)金流的位置相對(duì)滯后，所以會(huì)優(yōu)先償還市場(chǎng)化融資。
（3）最后銀行等金融機(jī)構(gòu)為防范項(xiàng)目融資風(fēng)險(xiǎn)，通常會(huì)在項(xiàng)目實(shí)施之前簽訂協(xié)議要求提前還款或以等額本金還款的方式規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)，若堅(jiān)持先還專項(xiàng)債再還銀行貸款，銀行可能不會(huì)給予貸款融資。
因此，我們理解廳字〔2019〕33號(hào)的規(guī)定并非要求先還專項(xiàng)債，而是在專項(xiàng)債項(xiàng)目的財(cái)務(wù)測(cè)算中要優(yōu)先將專項(xiàng)債的還本付息資金計(jì)入經(jīng)測(cè)算評(píng)估的經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入，測(cè)算后仍有剩余專項(xiàng)收入的，根據(jù)剩余專項(xiàng)收入能夠覆蓋銀行貸款本息的范圍，向銀行申請(qǐng)貸款，而銀行對(duì)項(xiàng)目合規(guī)性和融資風(fēng)險(xiǎn)審核，自主決策是否提供融資及具體融資數(shù)量并自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。在還款順序上，組合融資項(xiàng)目理論上應(yīng)專款專戶，專戶專付，互不干擾。
專項(xiàng)債券作為項(xiàng)目資本金類項(xiàng)目特征
廳字33號(hào)文發(fā)布后，2019年共計(jì)9個(gè)項(xiàng)目將專項(xiàng)債作資本金，金額合計(jì)68億，專項(xiàng)債作資本金的規(guī)模僅為0.92%，距離20%的政策規(guī)定相距甚遠(yuǎn)。2020年專項(xiàng)債做資本金項(xiàng)目數(shù)量和金額雖有增加，相比于由20%提升至25%的專項(xiàng)債做資本金規(guī)模相差甚遠(yuǎn)。而目前已發(fā)行的專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金類項(xiàng)目有以下特征：（1）發(fā)行領(lǐng)域以鐵路、軌道交通類項(xiàng)目為主。根據(jù)目前的政策，專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金的項(xiàng)目?jī)H為國務(wù)院及財(cái)政部規(guī)定的十大領(lǐng)域內(nèi)的項(xiàng)目，其他領(lǐng)域不能用。而目前十大領(lǐng)域項(xiàng)目占總債券項(xiàng)目的比例有限，地方缺乏這些領(lǐng)域的重大項(xiàng)目，并且專項(xiàng)債作資本金對(duì)項(xiàng)目要求更高，因此長(zhǎng)期以重大項(xiàng)目為主，符合要求的項(xiàng)目并不多。所以目前根據(jù)中國債券信息網(wǎng)公布信息統(tǒng)計(jì)，專項(xiàng)債作為項(xiàng)目資本金的項(xiàng)目大部分為鐵路、軌道交通類項(xiàng)目。（2）項(xiàng)目投資規(guī)模大。由于大部分的專項(xiàng)債做資本金項(xiàng)目為鐵路、軌道交通、機(jī)場(chǎng)等投資額較大的項(xiàng)目。鐵路作為地方重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目，總投資多高達(dá)百億以上。（3）資本金比例高。項(xiàng)目實(shí)際資本金比例往往達(dá)占比很高，部分項(xiàng)目資本金占比約50%，內(nèi)蒙古新建集寧至大同至原平鐵路項(xiàng)目資本金比例更是高達(dá)70%。（4）有一定非專項(xiàng)收入。盡管項(xiàng)目還款來源多樣，包括運(yùn)輸、租賃、配套設(shè)施收費(fèi)等項(xiàng)目自身產(chǎn)生的專項(xiàng)收入。但僅靠專項(xiàng)收入難以達(dá)到項(xiàng)目平衡，常用土地收益、補(bǔ)貼收入作為補(bǔ)足收入來源。（5）項(xiàng)目多匹配配套融資。由于鐵路、機(jī)場(chǎng)類型項(xiàng)目大多投資額較大，即使申請(qǐng)資金發(fā)行專項(xiàng)債，對(duì)于整個(gè)項(xiàng)目往往杯水車薪，所以專項(xiàng)債做資本金項(xiàng)目資金籌措時(shí)常配以銀行融資滿足項(xiàng)目資金需求。
(一)河南省新建新鄭機(jī)場(chǎng)至鄭州南站城際鐵路項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容:本線線路自在建鄭州至新鄭機(jī)場(chǎng)城際鐵路新鄭機(jī)場(chǎng)站（地下站）引出向東，以地下敷設(shè)方式走行于規(guī)劃東進(jìn)場(chǎng)公路北側(cè)，于機(jī)場(chǎng)構(gòu)筑物北側(cè)設(shè)韓莊乘降所，繼續(xù)向東下穿濱河西路（規(guī)劃）、南水北調(diào)工程、濱河?xùn)|路（規(guī)劃）、會(huì)展路（擬建），出地面后上跨東進(jìn)場(chǎng)公路（規(guī)劃）和省道S102，引入擬建鄭州至萬州客運(yùn)專線鄭州南站（城際場(chǎng)），正線全長(zhǎng)11.144km（雙線），其中：先期實(shí)施土建工程0.397km。全線橋梁（含高架站）長(zhǎng)1.234km，橋梁比11.07%，地下段（含地下站）長(zhǎng)6.527km，隧道比58.57％，橋隧總長(zhǎng)7.761km，橋隧比69.64％；新建鄭州南站（城際場(chǎng)），鄭州南站南端預(yù)留至登封至洛陽城際鐵路接軌條件。全線設(shè)韓莊乘降所1 座，新建鄭州南站1 座。資金構(gòu)成:機(jī)場(chǎng)工程總投資為590449.38萬元。根據(jù)初步設(shè)計(jì)批復(fù)，機(jī)場(chǎng)至鄭州南站城際鐵路項(xiàng)目建設(shè)投資為541062.00萬元，項(xiàng)目資本金擬占建設(shè)投資的50%，約27.1億元。在考慮建設(shè)期財(cái)務(wù)費(fèi)用等因素之后，本項(xiàng)目資本金共計(jì)280699.38萬元，占資金籌措額的47.54%。其中河南鐵路投資有限責(zé)任公司、鄭州市地鐵集團(tuán)和國開發(fā)展基金共計(jì)出資209655.00萬元，占資本金籌措總額的36.02%；發(fā)行專項(xiàng)債券用于補(bǔ)充資本金68000.00萬元，占資金籌措總額的11.52%。項(xiàng)目已于2019年取得浦發(fā)銀行的用于固定資產(chǎn)建設(shè)投資長(zhǎng)期貸款29950.00萬元，根據(jù)施工進(jìn)度，預(yù)計(jì)將于2020年新增用于固定資產(chǎn)建設(shè)投資的長(zhǎng)期貸款150000.00萬元，2021年新增用于固定資產(chǎn)建設(shè)投資的長(zhǎng)期貸款80000.00萬元，2022年新增用于固定資產(chǎn)建設(shè)投資的長(zhǎng)期貸款49800.00萬元。上述四筆長(zhǎng)期貸款金額總計(jì)為309750.00萬元，占資金籌措總額的52.46%。專項(xiàng)債資金占資本金比:在河南省新建新鄭機(jī)場(chǎng)至鄭州南站城際鐵路項(xiàng)目中，專項(xiàng)債資金占資本金比例為11.52%。收入來源:該項(xiàng)目收入來源于鐵路客運(yùn)收入及客運(yùn)相關(guān)其他收入等。所有收入均為專項(xiàng)經(jīng)營(yíng)收入，沒有政府基金性收入。（二）安徽省宣城市宣城至績(jī)溪高速鐵路建設(shè)工程項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容:項(xiàng)目具體建設(shè)內(nèi)容如下:（1）宣城至績(jī)溪高速鐵路工程，新建鐵路長(zhǎng)111.7公里;（2）皖贛鐵路寧國城區(qū)段改線工程，新建鐵路長(zhǎng)17.4公里。資金構(gòu)成:宣城至績(jī)溪高速鐵路項(xiàng)目，項(xiàng)目計(jì)劃總投資174.26億元。根據(jù)《鐵總發(fā)改函[2019]77號(hào)》關(guān)于新建宣城至績(jī)溪高速鐵路可行性研究報(bào)告批復(fù)內(nèi)容:（1）宣績(jī)高鐵項(xiàng)目總投資153.86億元，根據(jù)省政府《關(guān)于進(jìn)一步加快安徽省鐵路建設(shè)的若干意見》(皖政[2015]27號(hào)）要求，先期投入自籌資金107.7億元由省、市按6:4比例分擔(dān)，其中宣城市需自籌資金43.08億元。（2）皖贛鐵路寧國城區(qū)段改線項(xiàng)目總投資20.4億元，具體資金籌措方案為全部由地方政府自籌資金解決。故宣城市地方政府出資總額為63.48億元。本項(xiàng)目專項(xiàng)債券計(jì)劃籌資63億元，其中43億元作為項(xiàng)目資本金投入項(xiàng)目使用，為項(xiàng)目自籌資金107.7億元的39.93%，符合國家對(duì)項(xiàng)目資本金管理的要求。其中:用于宣績(jī)高鐵建設(shè)工程資金43億元，分4年發(fā)行，2020年（首期）發(fā)行13億元;用于寧國城區(qū)段改線工程資金20億元，分3年發(fā)行，2020年（首期）發(fā)行8億元，2020年共發(fā)行21億元。債券期限為10年，債券按年計(jì)息，每半年支付一次，債券到期后一次償還本金。專項(xiàng)債資金占資本金比:在宣城至績(jī)溪高速鐵路建設(shè)工程項(xiàng)目中，專項(xiàng)債資金占資本金比例為39.93%。收入來源:該項(xiàng)目收入來源于運(yùn)輸收入與土地出讓收入。（三）煙臺(tái)市龍口市污水處理提標(biāo)改造工程建設(shè)內(nèi)容:龍口市污水處理廠整體提質(zhì)改造。資金構(gòu)成:項(xiàng)目總投資5.4848億元，其中財(cái)政資金到位1.4848億作資本金，發(fā)行20年期專項(xiàng)債券2億元（其中1億作資本金、1億作債務(wù)性融資），剩余2億資金缺口由銀行貸款融資解決。專項(xiàng)債資金占資本金比:在煙臺(tái)市龍口市污水處理提標(biāo)改造工程中，專項(xiàng)債資金占資本金比例為45.3%。收入來源:該項(xiàng)目收入來源于污水處理費(fèi)、中水收入、水資源費(fèi)等經(jīng)營(yíng)性專項(xiàng)收入以及少量財(cái)政補(bǔ)貼。
專項(xiàng)債券作為項(xiàng)目資本金實(shí)操
（一）實(shí)操難點(diǎn)從2019年國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金管理的通知》（國發(fā)〔2019〕26號(hào)）到財(cái)政部關(guān)于政協(xié)十三屆全國委員會(huì)第三次會(huì)議第3856號(hào)（財(cái)政金融類287號(hào)）提案答復(fù)意見的函財(cái)金函〔2020〕第64號(hào)，一再下調(diào)部分領(lǐng)域項(xiàng)目最低資本金比例，拓寬項(xiàng)目資本金籌措渠道，但專項(xiàng)債作資本金比例并不高，除了項(xiàng)目申報(bào)有較多限制條件外，實(shí)踐操作中一些難題也是原因之一。（1）項(xiàng)目領(lǐng)域限制。財(cái)政部要求，專項(xiàng)債可用作項(xiàng)目資本金范圍為鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場(chǎng)、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場(chǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等十大領(lǐng)域。同時(shí)由于專項(xiàng)債作資本金對(duì)項(xiàng)目要求更高，因此長(zhǎng)期以重大項(xiàng)目為主，地方相關(guān)領(lǐng)域項(xiàng)目?jī)?chǔ)備不足，導(dǎo)致專項(xiàng)債難以作項(xiàng)目資本金。（2）地方政府相對(duì)保守。由于目前專項(xiàng)債監(jiān)管比較嚴(yán)格，在政策不明朗的情況下，多數(shù)地方寧愿選擇不動(dòng)，也不愿意去嘗試。另一些地方考慮資金償還壓力與地方財(cái)政狀況，覺得沒必要放大杠桿。同時(shí)今年額度較多，準(zhǔn)備時(shí)間短，導(dǎo)致地方在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，更傾向于申報(bào)更多項(xiàng)目、獲得更多發(fā)行額度，尚未進(jìn)入追求質(zhì)量、追求單一項(xiàng)目融資效率的階段。（3）項(xiàng)目操作流程復(fù)雜。專項(xiàng)債用作資本金的項(xiàng)目審批，需要財(cái)政、發(fā)改等多個(gè)部門協(xié)調(diào)，鐵路、機(jī)場(chǎng)等類型項(xiàng)目需要特殊規(guī)劃批復(fù)，項(xiàng)目手續(xù)比較繁雜，因此影響專項(xiàng)債作項(xiàng)目資本金。（4）項(xiàng)目收益要求高。33號(hào)文盡管允許專項(xiàng)債作為資本金，但對(duì)其發(fā)行提出了更高的要求：“在評(píng)估項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債本息后專項(xiàng)收入仍具備融資條件，專項(xiàng)債才可作為一定比例的項(xiàng)目資本金，但依舊不得超過項(xiàng)目收益實(shí)際水平過度融資。”“項(xiàng)目收益償還專項(xiàng)債券本息后專項(xiàng)收入具備融資條件”。即專項(xiàng)債要作為資本金，其對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目收益要在償還專項(xiàng)債本息后仍具備融資條件才可，所以項(xiàng)目收益全部為政府性基金收入的項(xiàng)目、收益有較少專項(xiàng)收入，不滿足融資條件的項(xiàng)目均不不符合要求。因此，用于資本金的專項(xiàng)債在發(fā)行端最大的約束就在于相對(duì)應(yīng)的項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)收益來源，收益水平。（二）實(shí)操建議（1）符合投資領(lǐng)域。專項(xiàng)債用作資本金的項(xiàng)目須為符合中央重大決策部署、具有較大示范帶動(dòng)效應(yīng)的重大項(xiàng)目。即十大領(lǐng)域類項(xiàng)目。（2）具備良好收益。良好的經(jīng)營(yíng)性收益是市場(chǎng)化融資的重要前提條件。自身經(jīng)營(yíng)性收益不充足、依賴土地收入等政府性基金收入來償債的項(xiàng)目，難以獲得市場(chǎng)融資，即使發(fā)行專項(xiàng)債作資本金，提升了項(xiàng)目資本金比例，也僅僅是替代了財(cái)政自有資金的投入，較難起到撬動(dòng)社會(huì)融資的效果。而自身經(jīng)營(yíng)性收益良好的項(xiàng)目，可發(fā)行專項(xiàng)債，并配套市場(chǎng)融資（銀行項(xiàng)目貸款、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)融資、公司信用類債券），使得專項(xiàng)債資金充分發(fā)揮起杠桿作用。因此專項(xiàng)債作資本金能否撬動(dòng)社會(huì)融資，一定程度上取決于項(xiàng)目自身的經(jīng)營(yíng)水平。（3）滿足比例要求。專項(xiàng)債用作資本金須滿足兩個(gè)比例要求，一是整體額度把控上，以省為單位專項(xiàng)債資金用于項(xiàng)目資本金的規(guī)模占該省份專項(xiàng)債規(guī)模的比例不得超過25%；二是對(duì)于單個(gè)項(xiàng)目來說，其自身必須有一定的資本金安排，即項(xiàng)目資本金不能完全通過專項(xiàng)債資金解決。（4）項(xiàng)目資金籌措、融資有規(guī)劃。對(duì)于專項(xiàng)債用作資本金的項(xiàng)目，可在提前做好整體資金籌措安排的基礎(chǔ)上，優(yōu)化專項(xiàng)債用作資本金的規(guī)模、比例、收益分配安排，同時(shí)也便于安排推動(dòng)市場(chǎng)融資。因此，建議對(duì)專項(xiàng)債用作資本金的項(xiàng)目提前做好投融資計(jì)劃，在項(xiàng)目可行性研究階段開展對(duì)項(xiàng)目的融資結(jié)構(gòu)分析。（5）做好收入分配及分賬管理。在使用專項(xiàng)債撬動(dòng)市場(chǎng)融資時(shí)，建議統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專項(xiàng)債發(fā)行與配套融資實(shí)施工作，提前就各方權(quán)責(zé)進(jìn)行明確、收益做好切分。按照廳字33號(hào)文要求，專項(xiàng)債與配套融資收入應(yīng)做好分賬管理，政府性基金收入和用于償還專項(xiàng)債的專項(xiàng)收入及時(shí)繳入國庫，納入政府性基金預(yù)算管理；項(xiàng)目單位在銀行開立監(jiān)管賬戶，將項(xiàng)目可用于償還市場(chǎng)化融資的專項(xiàng)收入，及時(shí)足額歸集至監(jiān)管賬戶。
2020年是全面建成小康社會(huì)和“十三五”規(guī)劃收官的年份，較大的經(jīng)濟(jì)下行壓力、突發(fā)公共衛(wèi)生事件與國際環(huán)境的不確定性使得內(nèi)外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境異常復(fù)雜，更加積極的財(cái)政政策將是2020年宏觀政策的必然選擇之一。專項(xiàng)債作為逆周期調(diào)節(jié)的重要工具之一，可用作資本金的領(lǐng)域集中在鐵路、收費(fèi)公路、干線機(jī)場(chǎng)、內(nèi)河航電樞紐和港口、城市停車場(chǎng)、天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施、城鄉(xiāng)電網(wǎng)、水利、城鎮(zhèn)污水垃圾處理、供水等十大領(lǐng)域。出于專項(xiàng)債項(xiàng)目的公益性特征，多數(shù)專項(xiàng)債用作資本金的項(xiàng)目屬于項(xiàng)目?jī)攤鶃碓从幸欢▽ｍ?xiàng)收入、但市場(chǎng)融資對(duì)資本金比例要求高的情況，本文分析認(rèn)為，這也是發(fā)揮專項(xiàng)債作資本金最大效用的情形，即通過專項(xiàng)債補(bǔ)足政策要求資本金與市場(chǎng)要求資本金之間的缺口，撬動(dòng)社會(huì)資本投入到基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中。另外，在專項(xiàng)債作資本金的實(shí)操過程中，建議關(guān)注項(xiàng)目自身經(jīng)營(yíng)性，提前做好整體投融資規(guī)劃，明確收入分配及分賬管理，并做到項(xiàng)目信息的充分準(zhǔn)確披露。
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