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一、專(zhuān)項(xiàng)債券不支持產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目

2019年9月4日國(guó)常會(huì)第一次公布地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券負(fù)面清單，產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目赫然在列，“專(zhuān)項(xiàng)債資金不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目?！薄Ｗ源?，相關(guān)政策始終明確并多次強(qiáng)調(diào)專(zhuān)項(xiàng)債券不得支持可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

對(duì)于產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的判斷，經(jīng)常會(huì)陷入以下幾個(gè)誤區(qū)：

1.誤區(qū)一：以主體作為判斷標(biāo)準(zhǔn)

部分地區(qū)、部分評(píng)審專(zhuān)家在審核專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目時(shí)將項(xiàng)目業(yè)主作為判斷項(xiàng)目是否為產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)，如果項(xiàng)目業(yè)主為企業(yè)法人單位，則項(xiàng)目為產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，如果項(xiàng)目業(yè)主為政府部門(mén)，則項(xiàng)目就不是產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。在《關(guān)于做好地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行及項(xiàng)目配套融資工作的通知》（廳字〔2019〕33號(hào)）中已經(jīng)明確“企業(yè)法人項(xiàng)目單位”可以作為專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目的業(yè)主，因此，以主體作為判斷產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)顯然是不準(zhǔn)確的，也是狹隘的。

2. 誤區(qū)二：以是否自營(yíng)為判斷標(biāo)準(zhǔn)

比如“停車(chē)場(chǎng)”項(xiàng)目，雖然停車(chē)場(chǎng)建成以后，以自營(yíng)獲得的停車(chē)費(fèi)收入作為債券還本付息的來(lái)源，但我們不能因此簡(jiǎn)單的將其劃歸為產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。停車(chē)場(chǎng)具有顯著的公共基礎(chǔ)設(shè)施屬性，是屬于專(zhuān)項(xiàng)債券重點(diǎn)支持交通基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。

比如農(nóng)業(yè)方面的種苗項(xiàng)目，一些地區(qū)發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，但是種、苗是瓶頸問(wèn)題，種、苗繁育技術(shù)難度高，成本投入大比較，利潤(rùn)卻不高，農(nóng)戶(hù)和社會(huì)單位的積極不高，針對(duì)此類(lèi)情況，專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目中種苗繁育基地建成后由項(xiàng)目業(yè)主自營(yíng)，既可以產(chǎn)生一定的收入用于專(zhuān)項(xiàng)債券還本付息，又可以解決當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)的瓶頸問(wèn)題惠及數(shù)以萬(wàn)計(jì)的農(nóng)民，是典型的有一定的收益的公益性項(xiàng)目。

3.誤區(qū)三：以是否有銷(xiāo)售收入為判斷標(biāo)準(zhǔn)

是否有銷(xiāo)售收入或銷(xiāo)售收入占比過(guò)高是否能作為判斷產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)呢？以銷(xiāo)售收入作為判斷標(biāo)準(zhǔn)也是專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目經(jīng)常陷入的一大誤區(qū)。比如棚改項(xiàng)目，《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)債券管理辦法》已經(jīng)明確“屬于政府的棚改項(xiàng)目配套商業(yè)設(shè)施銷(xiāo)售、租賃收入以及其他收入”可以作為專(zhuān)項(xiàng)債券還本付息的來(lái)源，不能因?yàn)楹笃谂涮捉ㄔO(shè)的部分有銷(xiāo)售而否定棚改項(xiàng)目的公益性。

再比如我們上面剛剛提到種、苗繁育，建設(shè)、運(yùn)營(yíng)本身具有顯著的公益性，同時(shí)現(xiàn)代種業(yè)提升也是農(nóng)業(yè)農(nóng)村部辦公廳印發(fā)的《關(guān)于做好2021年農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券發(fā)行使用工作的通知》中明確重點(diǎn)支持的農(nóng)業(yè)農(nóng)村領(lǐng)域地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券投向，不能簡(jiǎn)單以種苗繁育后有銷(xiāo)售或銷(xiāo)售收入占總收入到了某個(gè)比例而將其認(rèn)定為產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

如何理解產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目？如何判斷一個(gè)項(xiàng)目是否屬于專(zhuān)項(xiàng)債券負(fù)面清單中的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目？其實(shí)早在2019年9月4日國(guó)常會(huì)中已經(jīng)對(duì)判斷標(biāo)準(zhǔn)給出了明確答案——“可完全商業(yè)化運(yùn)作”。

“可完全商業(yè)化運(yùn)作”的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目公益性較弱或不具有公益性，專(zhuān)項(xiàng)債券資金如果投入到這些項(xiàng)目中，政府與社會(huì)主體同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)，政府與民爭(zhēng)利，這就與專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目開(kāi)展的初衷完全背離了。

專(zhuān)項(xiàng)債券資金應(yīng)該投入到“經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益比較明顯、群眾期盼”的項(xiàng)目。專(zhuān)項(xiàng)債券項(xiàng)目既要有收益，能夠保障專(zhuān)項(xiàng)債券還本付息，也要具有公益性。“公益性項(xiàng)目”是指為社會(huì)公共利益服務(wù)、不以盈利為目的，且不能或不宜通過(guò)市場(chǎng)化方式運(yùn)作的政府投資項(xiàng)目。

綜合以上分析，以農(nóng)業(yè)項(xiàng)目為例，建議在項(xiàng)目審核判斷中，判斷一個(gè)項(xiàng)目是否負(fù)面清單中的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目時(shí)細(xì)化分解“完全商業(yè)化運(yùn)作”的標(biāo)準(zhǔn)，考慮以下維度：

1.主體項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容是否具有公益性。比如高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)，這是為社會(huì)公共利益服務(wù)的，是利國(guó)利民不以盈利為目的的基礎(chǔ)設(shè)施投資，是具有顯著公益性的。再比如農(nóng)場(chǎng)建設(shè)，如果主體項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容是為了建設(shè)一個(gè)農(nóng)場(chǎng)，目的是為了通過(guò)市場(chǎng)化運(yùn)作獲取利潤(rùn)，則不應(yīng)該屬于專(zhuān)項(xiàng)債券市場(chǎng)范疇。

2.項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)是否具有示范性、公益性。農(nóng)民的抗風(fēng)險(xiǎn)能力比較低，文化技術(shù)水平也比較落后，因此，即便是面對(duì)一些優(yōu)質(zhì)的特色農(nóng)業(yè)項(xiàng)目也往往表現(xiàn)的比較保守，不積極，這就需要一些示范性項(xiàng)目讓農(nóng)民切切看到項(xiàng)目的可行性，讓農(nóng)民在參與示范性項(xiàng)目的過(guò)程中學(xué)會(huì)技術(shù)及農(nóng)業(yè)管理，比如一些中草藥項(xiàng)目，國(guó)有農(nóng)業(yè)公司少量的示范性種植可能會(huì)帶動(dòng)周邊幾個(gè)村的村民走上發(fā)家致富之路，比如魔芋項(xiàng)目，種子繁育難度較高，如果國(guó)有農(nóng)業(yè)公司可以就近示范育種，則可能帶領(lǐng)魔芋種植突破瓶頸，為種植魔芋的廣大農(nóng)戶(hù)解決后顧之憂(yōu)，項(xiàng)目的公益性顯著。

政府投資資金應(yīng)當(dāng)投向市場(chǎng)不能有效配置資源的社會(huì)公益服務(wù)、公共基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、重大科技進(jìn)步、社會(huì)管理、國(guó)家安全等公共領(lǐng)域的項(xiàng)目。受新冠肺炎疫情影響，當(dāng)前財(cái)政收支平衡壓力較大，財(cái)政支農(nóng)投入增量有限，發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債券是拓寬農(nóng)業(yè)農(nóng)村投資渠道的有效途徑，因此，在判斷一個(gè)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目是否為產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目更需要謹(jǐn)慎和認(rèn)真，避免因?yàn)橐坏肚械呐袛嗾`傷了“經(jīng)濟(jì)社會(huì)效益比較明顯、群眾期盼、遲早要干的”優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目。