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地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行法律審查中 項(xiàng)目立項(xiàng)審批權(quán)限劃分問題淺析
來源: | 作者:扶曦,楊東委 | 發(fā)布時(shí)間: 2286天前 | 8371 次瀏覽 | 分享到:

地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行法律審查中

項(xiàng)目立項(xiàng)審批權(quán)限劃分問題淺析

扶曦,楊東委

北京天鐸(成都)律師事務(wù)所

根據(jù)財(cái)政部《關(guān)于試點(diǎn)發(fā)展項(xiàng)目收益與融資自求平衡的地方政府專項(xiàng)債券品種的通知》(財(cái)預(yù)〔2017〕89號(hào))等有關(guān)規(guī)定,地方政府專項(xiàng)債券的發(fā)行報(bào)審需要律師事務(wù)所作為獨(dú)立的第三方,對(duì)專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的真實(shí)性、合法性進(jìn)行審查,并出具法律意見書。而項(xiàng)目立項(xiàng)情況是專項(xiàng)債報(bào)省財(cái)政廳審批時(shí)的重點(diǎn)審查內(nèi)容,直接影響項(xiàng)目評(píng)分。

本所律師在地方政府專項(xiàng)債券法律服務(wù)中發(fā)現(xiàn),部分項(xiàng)目因臨時(shí)列入發(fā)債計(jì)劃,時(shí)常出現(xiàn)要求臨時(shí)立項(xiàng)的情況。在時(shí)間緊迫的情況下,地方政府或財(cái)政部門通常會(huì)統(tǒng)一協(xié)調(diào)各部門在短期內(nèi),對(duì)發(fā)債項(xiàng)目協(xié)同集中審批,同時(shí)要求律師事務(wù)所根據(jù)審批結(jié)論同步出具法律意見書。而關(guān)于項(xiàng)目的立項(xiàng)審批,因各地方投資主管部門的審批權(quán)限劃分規(guī)定不盡相同,可能會(huì)出現(xiàn)立項(xiàng)審批權(quán)限錯(cuò)位的情況。進(jìn)而對(duì)項(xiàng)目立項(xiàng)的合法合規(guī)審查提出了更高的要求。

本文以四川省為例,針對(duì)專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)項(xiàng)目立項(xiàng)審批權(quán)限劃分進(jìn)行論述

一、政府投資項(xiàng)目與企業(yè)投資項(xiàng)目

目前專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目,根據(jù)資金來源不同,包括政府投資項(xiàng)和企業(yè)投資項(xiàng)目。政府投資項(xiàng)目和企業(yè)投資項(xiàng)目的立項(xiàng)審批權(quán)限劃分不盡相同。

1.政府投資項(xiàng)目相關(guān)規(guī)定

根據(jù)《中華人民共和國(guó)審計(jì)法實(shí)施條例》,政府投資和以政府投資為主的建設(shè)項(xiàng)目包括:全部使用預(yù)算內(nèi)投資資金、專項(xiàng)建設(shè)基金、政府舉借債務(wù)籌措的資金等財(cái)政資金的;未全部使用財(cái)政資金,財(cái)政資金占項(xiàng)目總投資的比例超過50%,或者占項(xiàng)目總投資的比例在50%以下,但政府擁有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)實(shí)際控制權(quán)的。

根據(jù)《四川省人民政府印發(fā)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府投資項(xiàng)目管理規(guī)定的通知》(川府發(fā)〔2014〕56號(hào)),政府投資項(xiàng)目是指,全部使用政府資金、政府性資金占項(xiàng)目總投資比例超過50%以及政府性資金占比低于50%,但政府擁有項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)實(shí)際控制權(quán)的新建、改建、擴(kuò)建、購(gòu)置項(xiàng)目。

律師在對(duì)專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)項(xiàng)目進(jìn)行審查時(shí),首先需要確定投資項(xiàng)目的性質(zhì),如果符合上述規(guī)定,則屬于政府投資項(xiàng)目。其次,再根據(jù)政府投資項(xiàng)目的審批要求進(jìn)行立項(xiàng)審查。

2.企業(yè)投資項(xiàng)目相關(guān)規(guī)定

  根據(jù)國(guó)家發(fā)改委頒布的《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》,企業(yè)投資項(xiàng)目是指:企業(yè)在中國(guó)境內(nèi)投資建設(shè)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目,包括企業(yè)使用自己籌措資金的項(xiàng)目,以及使用自己籌措的資金并申請(qǐng)使用政府投資補(bǔ)助或貸款貼息等的項(xiàng)目。

根據(jù)《四川省企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》,企業(yè)投資項(xiàng)目是指企業(yè)在四川省境內(nèi)投資建設(shè)的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目,包括: 企業(yè)使用自籌資金建設(shè)的項(xiàng)目; 企業(yè)使用自籌資金建設(shè)并申請(qǐng)政府投資補(bǔ)助或貸款貼息的項(xiàng)目;企業(yè)使用自籌資金建設(shè),并申請(qǐng)政府進(jìn)行投入且政府投入額度低于50%,企業(yè)擁有建設(shè)、運(yùn)營(yíng)權(quán)的項(xiàng)目。

針對(duì)專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)項(xiàng)目是否可以為企業(yè)投資項(xiàng)目,目前沒有明確的法律、法規(guī)以及政策性文件出臺(tái)。實(shí)務(wù)中,如果某一企業(yè)投資項(xiàng)目使用了政府補(bǔ)助資金,同時(shí)提供公共服務(wù),項(xiàng)目收入能形成政府性基金收入或?qū)m?xiàng)收入,且能實(shí)現(xiàn)收益與融資平衡,即可作為專項(xiàng)債申報(bào)項(xiàng)目。

二、四川省政府投資項(xiàng)目與企業(yè)投資項(xiàng)目的審批權(quán)限劃分

1.政府投資項(xiàng)目的審批規(guī)定

政府投資項(xiàng)目實(shí)行審批制,針對(duì)政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限的劃分,根據(jù)《國(guó)家發(fā)展改革委關(guān)于印發(fā)審批地方政府投資項(xiàng)目有關(guān)規(guī)定(暫行)的通知》(發(fā)改投資[2005]1392號(hào)),除國(guó)務(wù)院頒布的《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》中規(guī)定需由國(guó)務(wù)院或國(guó)務(wù)院投資主管部門管理的固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目,其他地方政府投資項(xiàng)目,按照地方政府的有關(guān)規(guī)定審批。

根據(jù)《四川省人民政府關(guān)于深化投融資體制改革的指導(dǎo)意見》川府發(fā)〔2014〕22號(hào))除跨地區(qū)(市、州)、跨重點(diǎn)流域(省內(nèi)主要河流),或需省統(tǒng)籌平衡資源等建設(shè)條件的,以及國(guó)家明確規(guī)定由省級(jí)政府或省級(jí)投資主管部門等管理的項(xiàng)目外,其余項(xiàng)目的審批核準(zhǔn)權(quán)限一律下放市(州)或縣(市、區(qū))。

通過以上國(guó)家和四川省政府關(guān)于政府投資項(xiàng)目審批權(quán)限劃分的規(guī)定可以看出,除法律法規(guī)明確規(guī)定需由國(guó)務(wù)院和省級(jí)政府或投資主管部門管理的項(xiàng)目外,政府投資項(xiàng)目基本是按照“誰出資、誰審批”的原則劃分市(州)或縣(市、區(qū))分工

目前,我國(guó)大力發(fā)行的政府專項(xiàng)債主要是土儲(chǔ)、棚改以及收費(fèi)公路三大類。審查這三類項(xiàng)目的立項(xiàng)情況,首先,土儲(chǔ)項(xiàng)目主要審查其是否納入縣級(jí)(含)以上國(guó)土資源主管部門牽頭制定的該地區(qū)年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃。其次,根據(jù)財(cái)政部發(fā)布的《試點(diǎn)發(fā)行地方政府棚戶區(qū)改造專項(xiàng)債券管理辦法》(財(cái)預(yù)〔2018〕28號(hào)),棚改項(xiàng)目則需審查其是否納入國(guó)家棚改計(jì)劃。最后,收費(fèi)公路則需根據(jù)收費(fèi)公路規(guī)模來確定審批或者核準(zhǔn)部門,在國(guó)務(wù)院發(fā)布的《公路管理?xiàng)l例》中對(duì)此做出了明確的規(guī)定。其他類項(xiàng)目按照上述法律法規(guī)的規(guī)定進(jìn)行審查即可。

2.企業(yè)投資項(xiàng)目的審批規(guī)定

根據(jù)《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》,企業(yè)投資項(xiàng)目管理實(shí)行負(fù)面清單制度,除《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》范圍內(nèi)的項(xiàng)目外,一律實(shí)行備案制。

《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》分為由國(guó)務(wù)院頒布的《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》和省級(jí)政府按照國(guó)務(wù)院有關(guān)文件制定的省級(jí)《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》。實(shí)行核準(zhǔn)管理的具體項(xiàng)目范圍以及核準(zhǔn)機(jī)關(guān)、核準(zhǔn)權(quán)限,由《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄》確定。但是,如果法律、行政法規(guī)和國(guó)務(wù)院對(duì)項(xiàng)目核準(zhǔn)的范圍、權(quán)限有專門規(guī)定的,從其規(guī)定。

目前,四川省已發(fā)布《政府核準(zhǔn)的投資項(xiàng)目目錄(四川省2017年本)》。

實(shí)行備案管理的項(xiàng)目,根據(jù)《企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》,除國(guó)務(wù)院另有規(guī)定外,實(shí)行備案管理的項(xiàng)目按照屬地原則備案。各省級(jí)政府負(fù)責(zé)制定本行政區(qū)域內(nèi)的項(xiàng)目備案管理辦法,明確備案機(jī)關(guān)及其權(quán)限。

根據(jù)《四川省企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)和備案管理辦法》,實(shí)行備案管理的項(xiàng)目(含中央企業(yè)、省屬企業(yè)項(xiàng)目)按照屬地原則由項(xiàng)目所在地縣(市、區(qū))人民政府投資主管部門備案,國(guó)務(wù)院、省政府另有規(guī)定的,按照有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。備案項(xiàng)目中,跨縣(市、區(qū))的項(xiàng)目由市(州)人民政府投資主管部門備案,跨市(州)的項(xiàng)目由省政府投資主管部門備案。

目前,本所律師所接觸的投資項(xiàng)目存在極少數(shù)的企業(yè)投資項(xiàng)目,由于企業(yè)投資項(xiàng)目是否應(yīng)當(dāng)被納入政府專項(xiàng)債申報(bào)項(xiàng)目范圍尚存疑問,此處不再進(jìn)一步探究企業(yè)投資項(xiàng)目立項(xiàng)審批問題。

三、在線審批監(jiān)管平臺(tái)

根據(jù)國(guó)家發(fā)展改革委《關(guān)于全國(guó)投資項(xiàng)目在線審批監(jiān)管平臺(tái)正式運(yùn)行的通知》(發(fā)改投資〔2017〕197號(hào))要求,自2017年2月1日起,除涉及國(guó)家秘密的項(xiàng)目外,項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)、備案以及所涉及的各類審批事項(xiàng)都必須通過在線平臺(tái)辦理。

目前,四川省投資項(xiàng)目審批管理在線審批監(jiān)管平臺(tái)已上線運(yùn)行,投資目錄按照投資管理體制分中央權(quán)限、省級(jí)權(quán)限、市(州,含擴(kuò)權(quán)縣)級(jí)權(quán)限和區(qū)(縣)級(jí)權(quán)限,目錄隨著投資體制的改革而動(dòng)態(tài)調(diào)整。

   由于各類投資項(xiàng)目涉及的領(lǐng)域廣、種類多,相關(guān)的政策法規(guī)也處在不斷變化中,本所律師建議,應(yīng)當(dāng)充分利用目前國(guó)家積極打造的投資項(xiàng)目審批管理在線審批監(jiān)管平臺(tái),結(jié)合各地方的有關(guān)規(guī)定,按照投資目錄對(duì)專項(xiàng)債對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的立項(xiàng)審批部門進(jìn)行查詢,確保此部分內(nèi)容合法合規(guī)。

作者 | 扶曦,楊東委

來源 | 北京天鐸(成都)律師事務(wù)所




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