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7月29日，財(cái)政部發(fā)布通知部署加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用，要求各地對近期下達(dá)及后續(xù)擬下達(dá)的新增專項(xiàng)債券，與抗疫特別國債、一般債券統(tǒng)籌把握發(fā)行節(jié)奏，妥善做好穩(wěn)投資穩(wěn)增長和維護(hù)債券市場穩(wěn)定工作，確保專項(xiàng)債券有序穩(wěn)妥發(fā)行，力爭在10月底前發(fā)行完畢。

截止2020年9月13日，2020年全國成功發(fā)行1450只地方政府債券，發(fā)行總規(guī)模為52001.64億元。其中新增債券38872.15億元，新增專項(xiàng)債券30298.22億元，占2020年下達(dá)額度37500億元的80.8%，預(yù)計(jì)9月底，除專項(xiàng)債補(bǔ)充中小銀行資本金的2000億元外，2020年全國新增專項(xiàng)債券額度將基本發(fā)行完畢。

2020年專項(xiàng)債：積極的財(cái)政政策更加積極有為

   從今年專項(xiàng)債券的發(fā)行情況來看，2019年9月4日的國常會(huì)基本確定了2020年專項(xiàng)債券的方向和基調(diào)，提前下達(dá)新增額度，擴(kuò)大使用范圍，同時(shí)明確不得用于土地儲(chǔ)備和房地產(chǎn)相關(guān)領(lǐng)域、置換債務(wù)以及可完全商業(yè)化運(yùn)作的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目。

2020年1月，突如其來的疫情讓政府“穩(wěn)投資”的逆周期調(diào)節(jié)緊迫性大幅提升。2020年3月31日國常會(huì)再次明確要進(jìn)一步增加地方政府專項(xiàng)債券規(guī)模，擴(kuò)大有效投資補(bǔ)短板，在前期已下達(dá)今年專項(xiàng)債券限額的基礎(chǔ)上，再提前下達(dá)一定規(guī)模的地方政府專項(xiàng)債，對重點(diǎn)項(xiàng)目多、風(fēng)險(xiǎn)水平低、有效投資拉動(dòng)作用大的地區(qū)給予傾斜。

2020年4月3日國務(wù)院聯(lián)防聯(lián)控機(jī)制新聞發(fā)布會(huì)，要求資金投向繼續(xù)重點(diǎn)用于重大基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，主要包括：交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等七大領(lǐng)域。同時(shí)，結(jié)合疫情防控和投資需求變化等適當(dāng)優(yōu)化投向，增加城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造領(lǐng)域，允許地方投向應(yīng)急醫(yī)療救治、公共衛(wèi)生、職業(yè)教育、城市供熱供氣等市政設(shè)施項(xiàng)目，加快建設(shè)5G網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)中心、人工智能、物流、物聯(lián)網(wǎng)等新型基礎(chǔ)設(shè)施。并在此重申，額度分配上，堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”原則，對重點(diǎn)項(xiàng)目多、風(fēng)險(xiǎn)水平低的地區(qū)給予傾斜。

在2020年5月22日十三屆全國人大上，正式確定今年擬安排地方政府專項(xiàng)債券3.75萬億，比去年增加1.6萬億，提高專項(xiàng)債券可用作項(xiàng)目資本金的比例。之前提過的支持領(lǐng)域再次重申，重點(diǎn)支持既促消費(fèi)惠民生又調(diào)結(jié)構(gòu)增后勁的“兩新一重”建設(shè)，主要是：加強(qiáng)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，加強(qiáng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，加強(qiáng)交通、水利等重大工程建設(shè)。自此2020年專項(xiàng)債券工作正式定調(diào)。 

在年初緊鑼密鼓的布置額度和明確領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，今年更值得關(guān)注的是2020年7月15日和22日兩次國常會(huì)，提醒各地要加快專項(xiàng)債券發(fā)行和使用，支持“兩新一重”、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)，可根據(jù)需要及時(shí)用于加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)建設(shè)，對有一定收益、確需建設(shè)的公共設(shè)施項(xiàng)目予以傾斜。緊接著7月29日，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用有關(guān)工作的通知》(財(cái)預(yù)[2020] 94號(hào))，要求加快地方政府專項(xiàng)債券發(fā)行使用，優(yōu)化新增專項(xiàng)債券資金投向。

可以看出94號(hào)文是落實(shí)當(dāng)月國務(wù)院常務(wù)會(huì)議強(qiáng)調(diào)專項(xiàng)債券資金運(yùn)用的具體體現(xiàn)。同時(shí)部分業(yè)內(nèi)人士也判斷，這將會(huì)是對明年專項(xiàng)債券工作的一個(gè)預(yù)告和提醒。今年全國針對往年專項(xiàng)債券進(jìn)行了大范圍的調(diào)研督導(dǎo)和審計(jì)，突出發(fā)現(xiàn)了專項(xiàng)債券使用存在資金閑置、自行改變用途、違規(guī)舉債等問題，其中資金閑置問題最為突出。審計(jì)署今年6月公布的報(bào)告顯示，由于項(xiàng)目安排不合理或停止實(shí)施等原因，有503.67億元新增專項(xiàng)債券資金未使用，其中132.3億元閑置超過1年。

另外，94號(hào)文再次明確了專項(xiàng)債券用途調(diào)整的方式及程序，這點(diǎn)既是落實(shí)國常會(huì)精神，又是解決之前“項(xiàng)目跟著資金走”模式的弊端，給地方政府一個(gè)改正的機(jī)會(huì)。積極財(cái)政是今年的“國策”，加大政府投資力度是應(yīng)對疫情經(jīng)濟(jì)沖擊、經(jīng)濟(jì)逆周期的核心之舉；因此把地方專項(xiàng)債券資金及時(shí)花出去、花到應(yīng)該花的地方是每個(gè)地方政府的應(yīng)盡義務(wù)。專項(xiàng)債券資金屬于財(cái)政預(yù)算資金，應(yīng)當(dāng)盡快依法依規(guī)支出；如果不能夠盡快支出，屬于財(cái)政資金沉淀，是地方審計(jì)重點(diǎn)監(jiān)督管理的要點(diǎn)之一。在2020年新增專項(xiàng)債券發(fā)行的下半段，地方專項(xiàng)債券的工作重點(diǎn)由增量轉(zhuǎn)向存量；通過更改用途、利用沉淀資金，將進(jìn)一步推動(dòng)基建投資的落地，給經(jīng)濟(jì)增長帶來更大的能量。

2021年專項(xiàng)債：是否還能繼續(xù)加碼？

全國人大常委會(huì)授權(quán)國務(wù)院在2019年1月1日至2022年12月31日，可以在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)，提前下達(dá)下一年度新增地方政府債務(wù)限額。2019年和2020年國務(wù)院均提前下達(dá)了來年政府債券額度，預(yù)計(jì)2021年提前批新增專項(xiàng)債額度也將很快確定和下達(dá)。大部分地方政府已經(jīng)將視野轉(zhuǎn)移到明年新增專項(xiàng)債額度的爭取上，積極開展項(xiàng)目申報(bào)工作。

2021年新增專項(xiàng)債券額度還會(huì)增長嗎？如何分配？支持哪些領(lǐng)域？哪些因素又將影響專項(xiàng)債券的走向？都將是政府和投資者關(guān)心的問題。

整體額度依舊維持高位。過去6年新增專項(xiàng)債券額度從1000億元快速攀升增至37500億元，2020年專項(xiàng)債券額度同比增長了74%。多方學(xué)者認(rèn)為，專項(xiàng)債券從推出以來，雖然起到了穩(wěn)投資穩(wěn)經(jīng)濟(jì)的效果，但也存在一定的問題?？紤]到部分項(xiàng)目收益無法自求平衡、專項(xiàng)債余額超過政府性基金收入、政府償債壓力較大等原因，預(yù)計(jì)明年新增專項(xiàng)債規(guī)模不會(huì)再有今年如此大規(guī)模的增長，但目前地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，結(jié)合當(dāng)前國內(nèi)外形勢，維持高位的可能性較大。

投向和分配是焦點(diǎn)。2021年專項(xiàng)債券投向?qū)⒏泳劢怪攸c(diǎn)領(lǐng)域，即交通基礎(chǔ)設(shè)施、能源項(xiàng)目、農(nóng)林水利、生態(tài)環(huán)保項(xiàng)目、民生服務(wù)、冷鏈物流設(shè)施、市政和產(chǎn)業(yè)園區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施等七大領(lǐng)域，并積極支持“兩新一重”、公共衛(wèi)生設(shè)施建設(shè)中符合條件的項(xiàng)目。

額度分配上既堅(jiān)持“資金跟著項(xiàng)目走”，同時(shí)考慮債務(wù)空間和資金使用情況，對重點(diǎn)項(xiàng)目多、風(fēng)險(xiǎn)水平低、有效投資拉動(dòng)作用大的地區(qū)給予傾斜，對于今年投資效率不高以及專項(xiàng)債券資金沉淀較為嚴(yán)重的地區(qū)，預(yù)計(jì)明年會(huì)適當(dāng)減少發(fā)行額度，增加投資使用效果較好地區(qū)的額度，以提高專項(xiàng)債券的綜合投資效率。有觀點(diǎn)認(rèn)為，浙江、遼寧、上海、江蘇、寧夏、陜西、湖北、河南等地的專項(xiàng)債券發(fā)行規(guī)模尚未達(dá)到全年政府性基金收入的30%，在有投資需求的情況下可以適當(dāng)增加發(fā)行額度。相反一些省份占比超過50%，為防控風(fēng)險(xiǎn)，可適當(dāng)減少額度。

今年四季度注定不平靜。每一輪積極財(cái)政政策帶來的大量快速投資必然造成不少的問題與后遺癥，從2020年的政策力度來看，財(cái)政無疑是決定性的主導(dǎo)力量。隨著下半年發(fā)改也積極提出不同的解決思路，如支持民間投資參與補(bǔ)短板和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；進(jìn)一步規(guī)范創(chuàng)新推廣PPP模式，吸引民間資本參與；穩(wěn)妥推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動(dòng)產(chǎn)投資信托基金（REITs）試點(diǎn)，盤活基礎(chǔ)設(shè)施存量資產(chǎn)等方式，也讓2021年的政府投資額度、模式分配有了新的可能。四季度將有決定明年政府投資力度、模式的關(guān)鍵文件。