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截止12月20日，2020年全國成功發(fā)行1817只地方政府債券，規(guī)模為63200.35億元。其中新增債券45116.45億元，新增專項債券35612.70億元，占2020年新增專項債券額度37500.00億元的94.97%。參考往年經(jīng)驗，多數(shù)省份已經(jīng)啟動2021年提前批次專項債券項目的申報工作，等待財政部正式下達額度。
2018年12月29日第十三屆全國人大常委會第七次會議通過《關(guān)于授權(quán)國務(wù)院提前下達部分新增地方政府債務(wù)限額的決定》，授權(quán)國務(wù)院在2019年以后年度，在當(dāng)年新增地方政府債務(wù)限額的60%以內(nèi)，提前下達下一年度新增限額（包括一般債務(wù)限額和專項債務(wù)限額）。授權(quán)期限為2019年1月1日至2022年12月31日。
按照規(guī)定，2019年提前下達地方政府新增一般債務(wù)限額5800億元、新增專項債務(wù)限額8100億元，合計13900億元。2020年提前下達第一批地方政府新增專項債券10000億元，后又下達第二批新增地方政府債務(wù)限額8480億元，其中一般債務(wù)限額5580億元、專項債務(wù)限額2900億元，合計18480億元。
2020年還剩不到10天的時間，關(guān)于2021年政府債券提前批次下達時間和額度還在引起各方的猜測和討論。
討論一：2021年專項債券
整體額度看漲還是看跌？
猜想一：3萬億？
2020年政府工作報告擬安排財政赤字至3.6%以上，財政部門采取提高專項債券額度，增加1萬億抗疫特別國債等一系列措施，應(yīng)對疫情和宏觀經(jīng)濟形勢。但特殊時期的政策也暴露出一些問題，明年財政政策將回歸常態(tài)。赤字率大概率會從3.6%回到3.0%，防范化解系統(tǒng)性風(fēng)險還是處于首要位置，因此赤字率不宜過高。同時今年全國債務(wù)率很可能進入90%-120%的國際標(biāo)準(zhǔn)債務(wù)警戒線。
有觀點認為地方債的政策風(fēng)向已面臨大變，因地方債支出力度不足，拉動經(jīng)濟效果不明顯，項目質(zhì)量低，償債資金來源不穩(wěn)定，部分地區(qū)債務(wù)壓力大等問題，都表明地方債風(fēng)險在增加，雖然不會出現(xiàn)“政策懸崖”，但綜合來看明年新增專項債券預(yù)計額度為3萬億。
猜想二：4萬億？
近幾年使用專項債券開工的項目，建設(shè)期少則1-2年，長則3-4年，這些仍需要專項債券資金的持續(xù)支持，如無法完工，后續(xù)收益償債更無從說起。同時有專家認為：“如果只是2020年一個財政年度發(fā)行規(guī)模龐大的專項債，到了2021年債務(wù)規(guī)模縮小，有可能會難以有效評估2020年專項債的使用效率。畢竟不少專項債所籌措資金投資的項目也不是一個財政年度就可以完成的。”，而且專項債券是對應(yīng)項目發(fā)行的，在當(dāng)前的政府性基金預(yù)算規(guī)模下，做好項目前期工作，確保項目順利完工和實施運營期的現(xiàn)金流穩(wěn)定，專項債券還將有一定的發(fā)力空間。2021年專項債券繼續(xù)維持高位，甚至突破4萬億，并非無稽之談。
猜想三：3-3.5萬億？
有觀點說“在守住不發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險、不危及地方政府信用的雙重底線下，中央財政與央行必然進行對應(yīng)的調(diào)整，繼續(xù)維持、加大財政工具的投放，才能維持系統(tǒng)性的穩(wěn)定。在地方政府運轉(zhuǎn)都困難的情況下，減少專項債券等財政工具的規(guī)模，無異于’釜底抽薪’，這是所有人都不想看到的場面、也是所有人都不能接受的后果”。介于上述兩種猜想，中國財政學(xué)會績效管理專委會副主任委員張依群對《證券日報》記者表示：“明年新增專項債券規(guī)模會在3萬億元至3.5萬億元之間”。整體規(guī)模適度下降似乎是爭辯方都能接受的結(jié)果。
討論二：2021年專項債券
提前批次是否還會下達？
猜想一：不下達提前批？
相較去年9月4日國常會后全國范圍如火如荼籌備提前批項目，今年的表現(xiàn)更多是從容和淡定。一方面籌備新項目，另一方面督導(dǎo)已發(fā)行項目資金的盡快支出。“僧多粥少”的狀況，讓手里存有需求的地方可以思考專項債項目從“數(shù)量”到“質(zhì)量”的轉(zhuǎn)變。花錢任務(wù)重，且有存量需求，即使提前批不發(fā)對地方影響也不會很大。
猜想二：下達提前批？
提前批政策授權(quán)期是從2019年1月1日至2022年12月31日，從政策的延續(xù)性上來看，下達似乎也是早晚的事情。雖然部分地方資金使用效果差，但不會一刀切，還是有地方需要提前批來滿足未來2個多月的資金需求。所以提前批額度怎么發(fā)往哪發(fā)又是大家關(guān)注的另一個重點。
討論三：2021年專項債券
提前批如何下達？
猜想一：二月份下達且不會出現(xiàn)分批下達？
考慮到額度下達后各省、自治區(qū)、直轄市還要預(yù)留時間進行項目額度分配、部門流程以及發(fā)行前準(zhǔn)備等工作，從時間上判斷，今年提前批次可能不會出現(xiàn)分批下達的情況，且下達時間會延遲到二月份。
猜想二：參照2020年的上限60%下達？
前兩年提前批均按當(dāng)年額度的60%下達，考慮政策延續(xù)性，今年提前批次額度也可能會達到2.13萬億到2.8萬億之間。
猜想三：先下達1萬億，剩余額度在兩會后正式下達？
考慮到今年專項債券檢查情況和近期各方態(tài)度，下發(fā)當(dāng)年額度60%規(guī)模的可能性不大，大概率先下達1萬億，避免出現(xiàn)“項目等資金”，再結(jié)合一季度經(jīng)濟形勢，兩會后下達剩余額度。
專項債券未來何去何從，筆者同意楊曉懌老師的觀點：“專項債會退坡，但不在2021年”。宏觀經(jīng)濟的變好或變壞才是影響專項債券方向的核心，專項債券未來的發(fā)展需要著重從自身項目出發(fā)，做好“借、用、管、還”，進行全生命周期的風(fēng)險防控，做到穿透式、全過程監(jiān)督。
2021年專項債注定是個十字路口，讓我們拭目以待。
2018-2020各省首批發(fā)行時間
2018-2020年各發(fā)行主體地方債第一次發(fā)行時間
2018-2020年各發(fā)行主體新增專項債券第一次發(fā)行時間
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